农民担忧被城镇化：就业住房怎么办

　　“我正打算把儿子的户口从县城迁回村里。”陈兴安，与共和国同龄，“大锅饭”时期是全县有名的生产队队长，改革开放后，成为第一批“万元户”，虽然现在住在城市，但乡里有重大决策，仍请他出面。

　　陈兴安似乎有些逆势而为。国务院近日印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(下称《意见》)指出，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，要建立城乡统一的户口登记制度。

　　对《意见》提出的“取消农业与非农业户口”、“转移1亿农村人口落户城镇”，陈兴安表示，早在预料当中。

　　事实上，户籍制度改革一直是近年来公众持续关注的热点，《意见》一出台，引发了舆情的爆炸性传播。从舆情观点分布看，本次关注点主要有两方面：一、与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生、就业、社保、住房、土地等一系列配套制度能否跟上；二、户籍改革与土地问题交叉时，如何保证农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。

　　进城有啥好处

　　践行城乡统一的户口登记制度，不仅要把握致力于同名、同命、同价的公平底线，更需建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生、就业、社保、住房、土地等一系列配套制度

　　“上世纪90年代，政府就转移过一批农村人口。1993年花6000元可以买到县城户口，那时候的6000相当于现在6万吧，但买了后，也没得到什么好处。”已经在上海居住十几年的胡美珍，来自山东，她告诉《国际金融报》记者，“现在，老家有些亲戚问我要不要落户城市，我就希望他们首先掂量清楚，落户城市究竟有什么好处。”

　　为什么要把户口从农村迁到城市？换句话说，落户城镇到底能享受到哪些好处？义务教育资源、养老福利是居民普遍看重的两项权利，当前的户籍改革，落户城镇能不能尽享这两项资源呢？《国际金融报》记者试图从全国试点的实际操作中寻找答案。

　　据《浙江时政》报道，全程参与平阳户籍改革的平阳县公安局户政基础管理大队副大队长吴庆杰说，平阳县的经济和社会发展水平在浙江省属于中等水平，所以其经验模式便于复制。

　　“户改当中，最被村民期待的是教育机会。”平阳县教育局普教科负责人林学省解释，“义务教育资源先满足学区内户籍学生的，有空余资源才会再招统筹生。户改后，户口门槛低了，学生入读优质学校的可能性变大了。” 

　　至于养老等社保福利，由于社会保险体系的改变需要国家层面的政策支持，单个试点城市无权改变，所以与社保相关的改革进展，平阳县的试点工作并非针对农民工。平阳县人力资源和社会保障局养老保险管理中心的负责人介绍，“过去机关事业单位工作人员、国有集体企业职工死亡后，其遗属生活补助发放标准，非农业户口的高于农业户口的，户改之后具有平阳户籍的遗属都将统一按照非农业人口标准执行。”

　　除了平阳县，在国务院文件颁布前，河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、湖北、湖南、广西、重庆、四川、陕西和云南13个省、自治区和直辖市已相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统称为居民户口。这些先行的地区，为农民提供了哪些权益呢？

　　复旦大学国家政策研究中心主任任远告诉《国际金融报》记者，“试点城市或地区一定是有经验借鉴的，但是改革是试错过程，比如，郑州失败，做不下去了，南京没有配套措施，重庆虽然注重改革的配套性，但忽视了农民的意愿。”

　　尽管试点城市并未给出“进程有啥好处”的明确答案，公安部已经表示，农民不必为“被城镇化”而担忧，因为“1亿”的指标，非硬性规定，而是目标。公安部副部长黄明在国新办的专题发布会上强调，“户籍制度改革既要积极又要稳妥，更要扎实，不急躁、不冒进，一定要量力而行，防止不切实际、一哄而上”，“以人为本、尊重群众意愿，就是我们常说的农民群众要不要进城，什么时候进城，想进哪座城，要由他自己来选择，我们不要采取强迫的办法，不要把农民‘拉进来’、‘被落户’。”

　　就业住房怎么办

　　2014年-2020年户籍制度改革要从农业转移的人口目标是1亿。政府正是把1.74亿的外出农民工，作为从农村转移到城市落户的主体。而落地的城市，以100万人口以下规模的城市为最主要的重点

　　从改革文件看，此次被转移的人口重点是已经外出的农民工，吸收城市重点是100万人口以下的城市，吸收的企业重点是中小企业。

　　对于当前中国农民工的基本情况，人力资源和社会保障部副部长杨志明在国新办新闻发布会介绍，到2013年底全国农民工总量是2.69亿，其中外出农民工是1.66亿。截至今年6月底，外出农民工已经达到了1.74亿，“农民工是农业转移人口的主体，也可以说，农民工是我国改革开放以来伴随着工业化、城镇化快速发展成长的新型劳动大军”。

　　而2014年-2020年户籍制度改革要从农业转移的人口目标是1亿。政府正是把1.74亿的外出农民工，作为从农村转移到城市落户的主体。而落地的城市，以100万人口以下规模的城市为最主要的重点。

　　“就业带动、保留地权、渐进落户”，这是杨志明强调的中国特色的农业劳动力转移道路的显著特点，“农民是最务实的。你给他什么名分，什么农村户口、城市户口，还是市民户口，农民不会跟你太计较，关键是土地、房子、工作，这些不保证，农民就会出大乱子。”

　　农民出身的陈兴安，向记者反复强调农民的务实，“必须要实打实的好处”，“如果要落户城市，就业当然是第一位的，如果农民对城市的工作不满意，或者还不放心，农民当然不愿意待在城市，更别说落户城市了”。

　　中国社会科学院农村经济研究所研究员党国英也告诉记者，“其实，就业解决不好，城市也不允许、不欢迎这样的农民来城市落户。” 国家发改委秘书长李朴民也说，“只有有了产业，才能稳定和扩大中小城市的就业，也才能使中小城市有吸引力。”

　　那么，农民可以指望政府采取哪些措施，来促进自己在城市的稳定就业和落户？人力资源和社会保障部副部长杨志明在国新办发布会介绍，主要措施是3个方面：产业发展、技能培训、全国联网。杨志明把技能培训作为首要措施，每年培训2000万人，而对于产业，“第三产业、中小企业和劳动密集型产业”很自然地成为重点。

　　杨志明强调，“中小企业是农民工就业的主渠道，发展有小则活，收入有小则快，就业有小则多。”这也不难怪，中国新一届政府履职以来，中央已经出台多项文件和措施，对中小企业的支持力度明显强于往年。

　　农民究竟能否在城市稳定就业，这首先就取决于当地商品经济的发展。任远告诉记者，“这一波城镇化浪潮，说到底只能靠市场化的力量，行政手段已经很难成为当今中国经济发展的主导，更别说这1亿人的大规模人口转移。”

　　解决了就业，住房问题怎么解决？住房城乡建设部总经济师冯俊介绍，“解决农业转移人口住房问题，总的原则还是两条腿走路，就是说市场配置资源和政府履行保障职能、公共服务职能相结合。一方面，按照市场化原则，鼓励有能力的进城人员购买或租赁住房。另一方面，强化政府和企业的责任，将一些经济上有困难的农业转移人口纳入住房保障的范围。”

　　李朴民把“改善中小城市的交通条件”，作为吸引农民落户的首要措施。他说，“按照国家新型城镇化规划的要求，到2020年，普通铁路网要覆盖20万以上人口的城市，快速铁路网要基本覆盖50万以上人口的城市，普通国道要基本覆盖县城，国家高速公路基本覆盖20万以上人口的城市。”

　　那我家的地呢

　　户籍改革与土地问题交叉时需谨慎，最重要的是稳定有序地推进，而非强制拆迁和圈地，侵占农民利益。户籍改革不仅仅是管理制度上的一个改革问题，更牵涉土地这一根基性资源的分配问题

　　对于务实的农民来说，政策只有落实了才能安心。陈兴安说，“几十年了，农村政策其实没有根本性变化。”城市有这样那样的好处，但是还有待落实。眼下，对于农民来说，最实际的考量是，把户口从农村转出去会失去哪些权益？家里的地还有没有了？

　　党国英认为，农民不必担忧土地是否会失去，“这涉及国家和社会的稳定，至少在可预见的未来，农民的土地相关权利都不可能动摇。而且，户籍制度改革会保障农民利益，不可能让农民权益受损。”

　　在北京某传播咨询公司任策划经理的文宏晶，从小赤脚在山上干农活，他向《国际金融报》记者乐观地表示，“我看过中央的文件了，不仅不会损害现有的利益，而且还会进一步保障权益，我一点也不担心。现在农村人的地位应该是有提升的。”

　　文宏晶所指的权益，在农村最基本表现为农民的“三权”(土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权)。“此次户籍改革文件强调，现阶段不得以农民放弃或者退出‘三权’作为落户城市的前提条件。之所以讲‘现阶段’，是根据现在的经济发展水平、社会的成熟程度作出的科学判断。”中央农村工作领导小组办公室副局长赵阳在国新办新闻发布会上表示，“对于进城落户的农民是否有偿退出‘三权’，应该充分尊重农民的意愿。新型城镇化是一个很长的历史过程，城市既要为进城农民提供均等化的公共服务，也要有一个承受能力的问题。”

　　这个过程会持续多长时间呢？关于分田地，陈兴安更是乡亲们的“意见领袖”，他告诉记者，“要是政府把农民的地收走了，那么进城农民一旦失业，就会变成混混。所以，在我有生之年，应该看不到政府把地收走的那天，即使户口已经不在村里了，他们的地也没人去动。”

　　赵阳在新闻发布会强调，“之所以文件提出来，要保留进城农民的三项权利，就是要让他们进退有路，使我们推进城镇化过程更加平顺、更加和谐。”

　　如果要变，就需要改变现有法律。“农民三项重要权利都是法律赋予我们的权利，土地承包经营权、宅基地使用权都是物权法、农村土地承包法等多部法律明确赋予农户的集体义务权利。我们必须依法保护农民的这三项重要的权利。当前我们正在积极落实中央关于稳定现有的土地承包关系，并且长久不变这样一个政策，也在加快推进农村土地的确权登记办证工作，依法保障农民的土地承包经营权和宅基地使用权。同时，我们也正在积极推进农村集体经济组织产权制度的改革，探索集体经济的有效实现形式，切实保护农民作为集体经济组织成员的集体财产权和收益分配权。”赵阳说。

　　“三权”退出底线

　　此次改革作为户籍制度改革新起点将开创一个新阶段。新阶段之“新”，不仅在于建立新户籍制度，还在于探索与此相应的社会治理新模式，充分尊重人们意愿，防止急于求成、运动式推进

　　更关键又常被忽略的信息是：文件还提出，“三权”是被“鼓励有偿退出”的，同时“鼓励和引导其依法自愿有偿流转”。在浙江的试点，被鼓励流转的权利包括土地、山林承包经营权，鼓励退出的是宅基地使用权、房屋所有权。

　　既然是有偿退出，那就需要用经济、市场化的方式保证农民权益的市场化价值。一位长期观察户籍改革的学者向《国际金融报》记者表示担忧，“现在政府让农民转移到城市，鼓励退出各种权益，却没有同时出台相应的配套经济措施，那不就是把改革的风险推到了农民身上吗？”

　　那么，户籍制度与城镇化措施之间究竟是什么关系？任远认为，“户籍制度可以说是现有多种制度中最具载体性的制度，以户籍制度为抓手、杠杆，推动市民化、城乡一体化，推动福利制度、土地制度改革。”

　　作为户籍制度改革意见后的第一个农民确权工作通知，国土资源部8月10日公布五部门“关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知”，明确将宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证，纳入不动产统一登记制度的实施进程，强调要为建立城乡统一的建设用地市场奠定产权基础，明确要求结合国家建立和实施不动产统一登记制度的有关要求，将农房等集体建设用地上的建筑物、构筑物纳入宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证的工作范围，实现统一调查、统一确权登记、统一发证。

　　“这当然是保护农民权益的重要措施，把农民的权益进行核实确认。”党国英告诉记者。

　　农民权益的退出，需要守住“三条底线”，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文强调，“第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。”而且，规划应高于所有权，“你必须在规划允许的条件下，再发挥市场经济的作用。”

　　“社会上的舆论对土地问题反映是最强烈的，有些人就以为这下好了，可以到农村去买地、买房子去了，农地可以随便转为建设用地了，这些想法显然和决定的精神是不符合的，应该深入调查，精心设计。”陈锡文提醒。

　　即使这样，陈兴安仍然想要把儿子户口转回农村，他担心“若政策有变，强调不是农村人就不能得到田地”。赵阳说，“户籍制度改革可能持续相当长时间，我们必须要有足够的耐心和定力来持续推进这个过程。随着经济社会发展水平的提高，公共服务水平进一步提高，有关进城农民‘三权’的制度安排和相关的法律也必然将进一步地完善和调整。”