一行三会撑起金融消费者“保护伞”

　　保监会主席项俊波日前终于打破上任一个多月来的静默。不过，他在首次接受媒体采访时，回避了诸多热点问题，却系统地介绍他关于保护保险消费者的理念和设想，颇令记者们感到意外。

　　无独有偶，就在前几日，证监会主席郭树清首谈“十二五”资本市场施政纲要，其中主要内容都涉及投资者保护和教育。另据本报记者了解，人民银行系统多个地方分行、支行近期密集开展或推进金融消费者权益保护试点。

　　从投资者到消费者

　　国内金融领域正在掀起的这场金融消费者保护风暴，始发于美国。

　　2008年全球金融危机爆发，美国政府逐渐认识到对金融消费者的保护不足。2010年7月22日，美国总统奥巴马正式签署自经济大萧条以来规模最大的金融改革法案——《多德-弗兰克华尔街改革和个人消费者保护法案》，其中即决定在美联储下设金融消费者保护署，集中行使金融消费者保护职权。

　　“金融消费者”也是一个舶来词，我国此前并没有在金融领域使用“消费者”这一概念。“金融消费者”的频繁使用，是在美国次贷危机后，讨论美国金融改革时。据了解，2000年英国出台《金融服务与市场法》，首次使用“金融消费者”的概念，纳入了存款人、保险合同相对人、投资人等。

　　“金融消费者”这个当下流行的舶来词，带来的变化不仅仅是对金融领域“乙方”的称谓。不管是金融投资者还是金融消费者，幸福指数有望显著提高。

　　业内有识之士指出，称谓的变化反映出金融领域“乙方”地位的提升，甚至是金融领域监管理念的某种颠覆性改变。“很明显，投资行为是自负盈亏，但是消费行为却更重视保护权益。”他说。

　　随着我国金融市场的迅速发展，金融产品日益丰富以及金融交易数量、规模持续增长，金融领域的某些交易已经难以简单用“投资”来定义和概括，而越来越具有消费的特性。与此同时，金融消费者包括金融投资者的权益保护需求，呈不断增加的趋势。

　　人民银行某地方分行的负责人在接受媒体采访时亦表示，伴随经济社会的快速发展，金融同百姓生活日益紧密地联系在一起，接受金融产品或金融服务的消费者群体十分庞大。保护金融消费者权益，就是维护广大群众的根本利益，就是让广大群众共享金融改革与发展的成果。

　　关于“金融消费者”，目前国内并无确切定义，更缺少相关法律规定及解释。按照部分业内人士的观点，所谓“金融消费者”，主要具备一些法律特征，即消费主体主要指自然人，即个人；消费客体是金融产品和金融服务；消费方式包括购买、使用金融产品和接受金融服务。

　　在我国台湾地区，“金融消费者保护法”2011年6月29日开始实施。该法第4条对金融消费者作了法定解释：本法所称金融消费者，指接受金融服务业提供金融商品或服务者。但不包括下列对象：一、专业投资机构。二、符合一定财力或专业能力之自然人或法人。

　　监管部门在行动

　　据记者了解，今年下半年以来，诸如“金融消费者权益保护中心”等类似的机构纷纷在湖南、江西等各地设立和挂牌。而其领衔者，无一例外都是人民银行系统的分行或支行。

　　截至目前，央行已在10多个省(区、市)的近50个分支机构开展了金融消费者保护试点工作，出台了若干银行卡、个人金融信息保护、非金融机构支付服务等相关制度措施，从征信、反假货币、账户管理等方面加强对金融消费者的保护。今年7月，中国银行业协会消费者保护委员会正式成立，围绕金融知识普及、探索完善客户投诉解决机制、普及推广银行服务读本、探索公众教育有效途径等方面开展工作。

　　人民银行南昌中心支行11月30日宣布，金融消费者权益保护工作正式在江西全省范围内推开。“省内各地金融消费者的合法权益将受到一体平等保护，江西金融消费环境将得到平衡改善与发展，社会公众将能够更好地享受现代金融发展所带来的便利。”人民银行南昌中心支行相关负责人在接受记者采访时表示。

　　据了解，早在今年6月份，江西首批试点城市即正式启动金融消费者权益保护试点工作，并分别设立了金融消费者保护中心。试点工作启动后，金融消费者保护中心建立了规范高效的投诉处置机制，构建了“受理-分办-跟踪督查-办结-反馈”工作流程，实行首问责任、限时办结、服务承诺等工作制度。据人民银行南昌中心支行上述人士向本报记者介绍，截至目前，江西首批试点城市金融消费者保护中心共受理金融消费者投诉36起、咨询300余件，均得到及时、有效、妥善的处理，投诉人满意率达100%。

　　事实上，早在2009年，人民银行即授权研究局和西安分行启动了中国金融消费者权益保护制度研究，并推行金融消费者保护的试点。金融消费者保护试点工作今年3月15日正式在陕西省推开。目前，陕西省辖内各地市设立金融消费者保护(分)中心，负责受理金融消费者在人民银行法定管理职权范围内的投诉。10月份，央行将“西安模式”推广到各分行。

　　据媒体最新报道，人民银行、银监会、证监会、保监会将各自增设金融消费者保护部门，但目前筹备工作进展速度不一。保监会和证监会已经获中央机构编制委员会办公室批准，其中，保监会的保险消费者权益保护局于10月底成立，证监会的投资者保护局也挂牌在即。

　　保监会主席项俊波日前在首次接受媒体采访时，畅谈他关于保护消费者的理念和设想。“我们应该把保护消费者利益作为保险监管工作的出发点和落脚点。保险消费者是保险业赖以生存和发展的根基。保护保险消费者利益，是保险监管的天职，是衡量监管工作成效的重要标准。”他说。

　　据介绍，具体而言，一要把保护消费者利益的理念贯穿到保险监管工作的全过程，这也是保监会贯彻落实科学发展观，坚持以人为本、构建和谐社会的具体体现；二要抓好制度机制建设，这是保护消费者利益的根本之策；三要加大保险监管工作力度，这是保护消费者利益的关键环节；四要抓好保险知识的宣传普及，做好保护消费者利益的基础工作；五是欢迎社会各界进行监督。

　　保监会有关人士还透露，新设的保险消费者权益保护局的职能，将包括研究保护保险消费者权益的机制、受理投诉咨询、调查处理消费者投诉、消费者教育和风险提示等。

　　无独有偶的是，就在前几日，证监会主席郭树清首谈“十二五”资本市场施政纲要，其中主要内容都涉及投资者保护和教育，充分显示了证监会对此项工作的重视。在系统阐释“扎扎实实推进资本市场的改革创新和健康发展”的六项工作时，其中多达五项对投资者教育或相关工作作出了指示。

　　事实上，证券投资者对“保护”并不陌生。证监会下辖的中国证券投资者保护基金有限责任公司，即负责投资者投诉的接待和处理。据有关人士介绍，证监会新设的投资者保护局将进一步强化投资者教育和处理投资者投诉，同时转变对于投资者保护理念的认识，改变以前过于重视金融机构而忽视投资者的诉求。

　　在银监会系统，金融消费者利益保护的职能目前主要由创新部的公众教育处承担，未来这一职能要转向新设部门。此外，银监会本身已经有金融消费者保护的职责，《商业银行法》及《银监法》明确要求商业银行、监管部门要保护存款人的利益。

　　法律建设亟待跟进

　　加强金融消费者权益保护是当前国际国内金融领域改革的新课题，由于我国尚未制定出台专门的金融消费者权益保护法律法规，各地开展金融消费者权益保护的模式、范围也不尽相同。从现实层面来看，“金融消费者”权益保护的风暴，是监管实践先行而相关法律完善滞后。

　　部分人士的观点认为，现行的《消费者权益保护法》对消费行为的界定，完全能够涵盖金融服务领域的消费行为，只需要做出进一步的修改和完善或者作出专门规定，辅以商业银行法、证券法和相关金融领域的特别法，结合具体的政策，建立起一个金融消费者保护的中和的法律体系。

　　《消费者权益保护法》规定，“消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过与经营者协商解决、请求消费者协会调解、向有关行政部门申诉、与经营者达成仲裁协议去仲裁机构仲裁、或向法院起诉等五个途径。”

　　持该观点的人提出，可以利用《消费者权益保护法》的修改契机，扩大对于消费者的定义，对金融消费者保护进行专章规定，包括金融消费者的保护范围、特殊权利、保护原则、保护机构的职责和纠纷解决途径等。同时，统一修改我国的各种金融法律法规，增加保护金融消费者权益的内容，并且制定更多的有关金融消费的特别法律。

　　11月初，廊坊成立了全国首家消费者协会金融分会，即是这种思路的实践——人民银行廊坊市中心支行与廊坊市消费者协会合作成立廊坊市消费者协会金融分会。

　　不过，有业内人士指出，对于金融消费者而言，现有的纠纷解决机制、民间维权机构等维权途径大多不能提供切实有效的专业保护，同时存在维权成本高、费事费力、举证困难等问题。那么另一种思路，即制定专门的金融消费者权益保护法，再辅以相关的政策法规，是否可行呢？

　　上海市立法研究所和上海金融法制研究会今年9月份曾联合举办 “金融消费者合法权益保护”立法研讨会。与会专家达成共识，金融立法权总体上属于中央的事权，但就金融消费者权益保护而言，地方是有立法空间的。他们认为，鉴于建立全国性的金融消费者保护机构条件尚未成熟，一些地方可以探索设立专门的金融消费者保护机构。

　　无论采用何种途径，让金融投资者享受消费者待遇的这场变革风暴，仍需要监管层自上而下地推进，并在现行的分业监管体系下，尽快实现相互协调。

　　社科院金融所曾刚对记者介绍说，美国成立的金融消费者保护署，主要是立足于产品。中国目前产品层面的交叉越来越多，从保证产品的信息透明角度、避免明显欺诈行为，设立一个机构比较合理；但在中国现有分业监管体制下，部门之间的协调性比较差。

　　另据报道，央行有关课题组则提出了构建“消费者自身、金融机构、行业协会、监管当局、仲裁或司法机构、理论界、媒体舆论”七位一体的金融消费者保护体系的建议。此外，开通全国统一的金融消费者保护投诉热线，建立监管当局的金融消费者投诉处理机制，各有关金融监管部门应当建立各自的金融消费者投诉数据库，央行建立整个金融业总的数据库，定期监测分析，为日常监管、政策制定等提供依据，探索典型案例的通报与共享。