全面改革分税制财政体制时机已到(2)

　　第二，分税制财政体制涉及的部分问题尚未得到根本性的暴露，从而影响全面重构改革的动力。繁荣中蕴含着危机。只有消除危机因素，才能保证我国的长治久安。财政改革或因被动而起，或因主动而为。被动改革，处处被动。主动改革，改革主动。前瞻性问题需未雨绸缪，如地方债制度的建立和规范、资源税改革、增值税扩围改革、转移支付制度改革等等，都需在改革之前就做好各项准备工作，以从容应对各项挑战。2009年和2010年财政部代发地方债，从总额上看并不大，仅4000亿元。但若考虑到2009年的2000亿元地方债的真正债务人主要是中西部地区，则在不改变财政体制框架的前提下，未来中西部地区能否真正还债将是一个问题。如强令财力不足的地方政府还债，则结果必是地方政府一手还债，另一手要求中央政府增加转移支付。资源税除海上石油外，均为地方税。即将出台的资源税改革是以提高资源税税负为中心的改革。资源税改革从长期来看，必然会大幅度提高资源税收入，资源税占税收总收入的比重也将随之大幅度上升，是将资源税留在地方，还是中央和地方共享，需要从国家发展战略、中央对地方的调控等多个视角来加以重新评估。

　　第三，全面改革分税制财政体制是一个利益大调整的过程，容易遭致相关利益各方的阻力。全面重构势必影响中央和地方的财力分配格局，影响不同地方的财力分配格局。利益受损方必会以稳定为借口阻碍改革的进行。如取消已实行长达十六年的税收返还。税收返还在地方政府可支配财力中的相对重要性已下降，但2009年中央对地方的税收返还仍高达4942.27亿元，绝对额较大。由于经济发达地区的税收返还金额较大，必然会反对这项改革，这在一定程度上影响了地区间公共服务的均等化。不够科学的财力分配格局只会是一种不同级别政府之间相互推卸责任的体制，加剧财政的软预算约束。

　　第四，全面改革分税制财政体制在制度设计上存在的技术难度，也会在一定程度上阻碍改革的进行。例如，地区间公共服务均等化的界定就是难题。哪些公共服务应该均等化？均等化的标准是什么？是各地公共服务水平完全一样，还是保证最低水平的基本公共服务？如何比较不同地区的均等化？不同地区公共服务提供成本的差异性，更是增添了公共服务水平评价的难度。税收返还不是一取消就完事的，需要将税收返还数额与一般性转移支付结合起来，以适应各地公共服务提供的财力需求。一般性转移支付公式的设计如何更好地兼顾均等化与效率间的冲突，技术难度很大。各国收入划分差异较大，几无可借鉴物，需要结合国情设计。

　　改革建议

　　全面改革分税制财政体制，需要根据财力、财权与事权相匹配的原则，充分发挥中央和地方两个积极性对策。

　　第一，事权和财政支出责任的划分需要进一步细化，改革中的技术难题需要加紧攻关。财力与事权相匹配，解决的是现实财力不足问题；财权与事权相匹配，解决的是财政激励问题。过于笼统的事权规定，不利于事权财政支出责任的进一步细化，从而容易出现中央和地方，不同级别政府之间相互推卸责任的状况，影响分税制财政体制的效率。全面重构财政体制中的技术难题应通过抓紧攻关，借鉴他国经验，总结我国改革的经验教训，立足国情来加以解决。

　　第二，应建立分税与分租、分利相结合的财政收入划分体制。取消增值税、企业所得税、个人所得税收入存量归属的规定，实行真正的共享。为了减少资源分布不均所带来的财力差距，更重要的是因应未来发展的需要，资源税应在中央和地方之间进行划分。增值税、营业税和其他税种的划分应在全方位财税体制改革框架中统筹规划，以免再现零敲碎打被动改革的局面。建立中央和地方、地方各级财政之间的分租与分利体制，进一步完善财政收入划分体制。我国拥有大量国有土地、国有资源和国有企业（经济），和许多市场经济国家相比，具有特殊性，也是我国有特色的制度。大量的租金收入、产权收入、分红收入需要进一步规范化，且应纳入财政收入划分体制，规范管理，减少因收入主要归地方所带来的对中央财政宏观调控的负面影响，减少因收入监管不足所带来的收入分配不均问题。