土改中的政府角色：监督而非争利(2)

    城市更新：利益合理分享是正道

    根据国家统计局和世界银行最新数据统计计算，2013年深圳每平方千米的GDP产出平均为7.07亿元人民币，在国内较为领先（北京为1.16亿元，上海为3.42亿元），但相比于香港的15.32亿元和新加坡的25.61亿元（按照世行2013年美元兑人民币同等汇率计算），仍有不小的距离。在深圳市内，原关内与关外的土地利用效率也存在着巨大的差别：2013年关内每平方千米GDP达到18.69亿元，而关外仅为4.24亿元，说明深圳拥有进一步提高土地利用效率的极大潜力。

    2009年12月，深圳市出台了《深圳市城市更新办法》（以下简称《办法》），其主要做法是，引进市场上的开发主体，对项目地块上的全部物业重新规划并实施二次开发。其中，凡需要拆迁的，由开发商承诺对原业主赔偿，双方达成协议后，政府再以协议出让国有土地的形式，将项目用地转让给开发商。根据《深圳市规划和国土资源委员会2014年度公共服务白皮书》显示，2013年城市更新量质并进，累计供应用地面积约200.56公顷，签订更新项目土地合同62项，新开工项目49项。

    针对合法土地与“合法外土地”交织的局面，相关部门主动立项规定，先是在申报立项时允许“合法土地占70%，合法外土地占30%”，等到项目完成时，再达到“全部土地合法”。又进一步提出“20-15”准则，即当项目申请方同意把20%的“合法外”土地无偿交给政府后，这部分土地就获得了参与城市更新的资格。然后从余下可开发的土地中，再拿出15%来作为公共设施的配套用地。

    在《深圳土地制度改革研究课题》报告小组看来，这一系列政策就是缴付一定的代价，“合法外”的土地和建筑就经由城市更新转为合法，并在合法权益的基础上再开发和再利用。更重要的是，政府不再把全部土地先集中到自己手里，再出让给市场。政府只要确保项目开发的公共用地，对土地确权设置必要的门槛条件，保障过程的社会公正，就可以把其余的事务交给市场，让相关各方按契约原则进行交易。

    继《办法》实施后，在今年8月4日，深圳市规划和国土资源委员会发布了《关于促进安居型商品房用地供应的暂行规定》征求意见的通知，在原农村集体经济组织继受单位提出申请，通过市土地房产交易中心，以招拍挂方式公开出让上述土地使用权，所得收益有两种分享模式，其一是60%纳入市国土基金，40%归原农村集体经济组织，其二是所得收益90%纳入市国土基金，10%归原农村集体经济组织继受单位。选择此方式的，原农村集体经济组织继受单位还可获得不超过总建筑面积10%的配套商业用房，并在招拍挂公告中予以明确。

    中国人民大学农业与农村发展学院院长唐忠向中国经济导报记者表示，在符合政府规划的情况下进行收益分配，相当于提供一个合法化的渠道，如果未来产权和使用权等能够完全明晰，那么应该统一采用收土地增值税等税收的模式，来进行全市范围内的调节。

    土改方案的合适性首先需要明确两个问题，党国英向中国经济导报记者表示，第一个是土地使用权挂牌后必须有所增值，这才有分享利益的前提，第二个是在会增值的情况下，政府、村委会、村民等相关利益方一定要平等协商，相互妥协，并充分尊重个体利益，这是处理问题的基本原则。