土改中的政府角色：监督而非争利

    土地制度改革日前在政策层面上再进一步。今年8月11日，国土资源部官网上发布《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》，其中第二条明确提出“因地制宜，全面加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作”。

    土地制度改革，涉及到的问题，一是确权，二是在土地使用权的流转中，如何分配好各方的利益。此前，我国很多省市都有相关土地制度改革的实践活动，包括上海的“三个集中”、重庆的地票制度，等等。对于各地的效果，业界也是莫衷一是。但中国社科院农村发展研究所宏观研究室主任党国英在接受中国经济导报记者采访时表示：“解决土地问题需要有一种政治态度，那就是可接受性原则。只研究非常科学合理的、人人都满意的做法有点不切实际，因为谁都能讲出各自做法的某种合理性来，这样就没法判断与决策了。”

    近日，深圳市规划和国土资源委员会发布了《关于促进安居型商品房用地供应的暂行规定》征求意见的通知。这又是一条涉及到确权和利益分配的土地改革措施。它是不是一条“非常科学合理的做法”呢？我们可以从深圳市1987年国有土地使用权有偿转让的“深圳第一拍”开始分析起。

    但在深圳市的土地改革进程中，“市场”二字一直是永恒的主题。

    深圳土地的新二元困境

    1987年12月1日，深圳市政府首次采取公开拍卖的方式，将一块国有土地的使用权有偿转让给市场，被称之为“深圳第一拍”，在1992年邓小平南方讲话之后，深圳的增长速度更加迅猛，平均每年新增建成区面积35平方千米，相当于东部一个中等县市的市区面积。

    在高速发展的势头下，深圳市政府在1992年对原特区内农村土地实行“统征”，即把特区内全部农村土地转为城市国有土地。2004年，深圳市又对特区外实施“统转”，把全部特区外村民转为城镇居民，以此实现了深圳市全市的土地国有化。在体制上，“统征”和“统转”完成了土地的全盘国有，终结了深圳国有土地和农村集体用地并存的二元格局。

    在北京大学国家发展研究院吴鸾莺博士看来，“统征”和“统转”虽然在名义上终结了城乡二元体制，但是却悄然形成了一个新的二元结构。一方面，当时政府征地的补偿远远不能满足村民和村集体的利益诉求，另一方面，深圳原村民和村集体地租意识逐渐增强，对土地升值预期强烈。于是“种房保地”等违建行为屡禁不止，“违法”建筑的形态也从最初的一个农户有多幢建筑物发展成为统建楼等非常复杂的形式，令政府的“查违”工作背负上昂贵的行政成本和更大的社会风险。

    根据深圳相关部门2010年时的普查统计，全市农村城市化历史遗留违法建筑的总量为35.7万栋，建筑面积3.92亿平方米，用地面积131平方千米，如此规模的“合法外土地”与“违规建筑”，在中国特大城市里颇为罕见。而更为严峻的是，生活在“违法建筑”里的外来人口高达700多万，约占全市总人口的一半。

    吴鸾莺认为，在新二元结构下，政府名义上拥有土地，但实际上却不能使用；实际控制土地的村民，虽然享用着土地使用、收益和转让的权益，但是没办法进行合法的开发和再开发；而对于市场中的开发者和投资者，他们面临着政府“查违”和“拆违”的风险，以及政策上高度的不确定性，也不敢轻易对土地进行开发。房与地在法律上的分离导致深圳土地陷入“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的困境。土地和空间资源得不到有效利用，对深圳的进一步发展产生了限制。