金融监管大变革：组建中央金融委员会

　　审慎监管的职能如同“医生”

　　而行为监管的职能如同“警察”

　　近5年后，中国金融监管体系再迎重大变革。

　　近日，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》，其中提到，组建中央金融委员会和中央金融工作委员会，不再保留国务院金融稳定发展委员会及其办事机构。

　　3月10日，十四届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定。13项具体改革内容中，金融监管涉及6项，成为本轮改革的重头戏。包括横向优化“一行两会”职能，纵向厘清央地金融监管框架，精简中国人民银行（下称“人民银行”）分支机构等。

　　有资深银行业人士告诉《中国新闻周刊》，此次金融机构改革，主要解决职能理顺的问题。“原本一些监管职能在人民银行，改革后就专门负责货币政策和宏观审慎；国家金融监督管理总局主要抓微观审慎和消费者保护；证监会专门管资本市场，发改委部分职责也划到证监会。这样，各部门就能理清职能，各司其职。”

　　受访专家表示，“改革方案”通过只是第一步，后续需要关注部门内部的职能划分、人员调整。重在配套规则出台，成败在于具体执行是否到位。

　　国家金监总局问世

　　机构改革消息一出，一些人前往北京金融街，在“中国银行保险监督管理委员会”牌子前拍照留念，这块挂了近5年的牌子将要被撤下——“改革方案”提出，国家金融监督管理总局（以下简称国家金监总局）在银保监会基础上组建，不再保留银保监会。

　　“这次改革中最大的亮点就是央地金融监管体系的再升级。”冠苕咨询创始人、金融监管政策专家周毅钦告诉《中国新闻周刊》。

　　“党的二十大作出明确部署，要依法将各类金融活动全部纳入监管。为解决金融领域长期存在的突出矛盾和问题，在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局。”时任国务委员兼国务院秘书长肖捷在作机构改革方案说明时表示。

　　中央监管层面，“改革方案”提出，国家金监总局将组建，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，作为国务院直属机构。

　　“提出强化不同类型监管，说明对监管本身不再是笼统看待，而是梳理得更清楚，职能划分更细致，涵盖得越来越完整。此外，还有机构监管，说明分业监管思路依旧存在。”上海新金融研究院副院长刘晓春告诉《中国新闻周刊》。

　　根据“改革方案”，中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责将划入国家金监总局。在此之前，人民银行宏观审慎管理局下设的金融控股公司处，牵头金控公司等金融集团规则拟订、监测分析和并表监管。

　　金控公司由实质控制多类金融机构的非金融企业设立，涉及大型央企、地方国资以及民营企业，备受关注的蚂蚁集团就属于后者。而银行保险业金融机构控股形成的金融集团则由银保监会监管。

　　根据中国人民银行2020年9月发布的《金融控股公司监督管理试行办法》规定，对金控公司有两层监管：人民银行实施整体监管，审查批准金控公司的设立、变更、终止以及业务范围；而其所控股的金融机构，则由银保监会等金融管理部门实施分业监管。

　　“金融控股集团中大部分以商业银行为主要核心机构开展相关业务，因此把日常监管的职责交给国家金监总局亦是在情理之中。”周毅钦说。

　　与金监总局有关的另一较大变动是，吸纳了中国人民银行有关金融消费者保护职责、证监会的投资者保护职责。

　　“金融交易中存在着严重的信息不对称，普通居民很难拥有丰富的金融知识，而且金融机构工作人员往往也不完全了解金融产品所包含的风险。这就导致金融消费相较于其他方面的消费，当事人常常会遭受更大的利益损失。2008年全球金融危机之后，金融消费者保护受到空前重视。”刚履新全国人大财经委副主任委员的郭树清在2022年12月发表的《加强和完善现代金融监管》一文中表示。

　　2012年前后，人民银行、原银监会、原保监会的消保部门以及证监会的投保部门相继成立。2018年，新成立的银保监会也内设了消保局，按照分业监管思路开展工作。

　　“这些机构都是各个部门自己设立，标准也是各自制定，并不统一，有时候也会扯皮。这次集中放到国家金监总局，使得金融消费者权益保护能够管理一致，从而减少各类摩擦和矛盾，提高了监管效率。”刘晓春建议，如果条件成熟，也可以单独成立金融消费者保护局。

　　国家金监总局统筹业内消费者保护职责，也让一些业内人士认为，具有中国特色的金融监管“双峰”轮廓逐渐清晰。“至少在认知上，已经明确。”

　　“双峰”监管模式——即在金融监管体系内，具体的监管职能是由两个“山峰”（即目标）构成：一是实施审慎监管，以防范风险、维护金融体系和机构稳健运行；二是采取行为监管，促进市场行为规范，保护金融消费者合法利益。

　　“我们课题组的研究表明，实行‘双峰模式’国家的金融体系更加稳健。审慎监管的职能如‘医生’，重点在于审查金融机构运行是否健康稳健；而行为监管的职能如‘警察’，重点在于规范金融机构的行为，纠正金融机构的不当与违规行为，并对违法违规行为给予严厉处罚，从而保护金融投资者和消费者的合法权益。”北京大学国家发展研究院副院长黄益平向《中国新闻周刊》解释。

　　刘晓春认为，设立国家金监总局统一监管，内部会更加系统、更加协调，盲区也将被全面监管。“对国家金监总局冠以‘金融’两字就意味着覆盖了以后可能出现的创新金融业务以及新的金融业态，它们未来都无法逃避监管。”

　　“功能监管”路径越来越清晰

　　随着新一轮机构改革，我国金融新监管框架形成。从最初的单一架构到如今建立综合体系，金融监管改革历经了30多年更迭。

　　上世纪90年代初期及之前，金融监管实行“大一统”制度，由中国人民银行统一监管。随着上交所、深交所先后挂牌，资本市场成长，1992年10月，国务院证券委员会和证监会宣告成立。金融市场愈发活跃，但中国人民银行监管并不能覆盖各个角落，恰逢亚洲金融危机，监管体系改革成为要点。

　　1997年召开的全国金融工作会议决定，将原来由中国人民银行监管的证券经营机构划归证监会统一监管。至此，对金融机构的监管开始从统一走向分业。1998年，保监会成立，统一监管保险机构。2003年，银监会成立，“一行三会”格局定型。中国人民银行的金融机构监管职能分离，形成了与证监会、保监会、银监会互相配合的分业监管体系，由中央直达地方的垂直监管结构得以建立。

　　15年后，“一行三会”框架发生变动。2018年的《深化党和国家机构改革方案》将银监会和保监会合并，组建中国银行保险监督管理委员会（银保监会）。同时，将银监会和保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

　　当时的改革源于金融业出现混业经营趋势。金融创新不断涌现，互联网金融、理财产品等新业态发展迅速。与此同时，跨业投资成为金融机构壮大的主要手段，出现了手握不同金融牌照的大型金融集团。一些非金融企业通过投资控股多家多类金融机构，也开始涉足金融领域。

　　“金融业本身向混业方向发展⋯⋯出现了监管真空和监管重叠同时存在的情况，为市场留出了大规模监管套利的空间。”国家金融与发展实验室理事长李扬曾接受《中国新闻周刊》采访时表示。

　　国信证券金融业首席分析师王剑解释，比如2015年理财资金给股市配资，如果不同的监管部门“铁路警察，各管一段”，中间就会形成监管空白，造成风险。反过来，针对一个事情，不同部门提出不同的监管要求，会让金融机构无所适从，这叫监管交叉。

　　就在2018年国务院改革方案前一年，2017年11月，为切实强化金融监管，党中央、国务院同意批准成立国务院金融稳定发展委员会，成为“一委一行三会一局”统一的总协调机制。

　　“要从风险监管、机构监管转向功能监管和行为监管。但是又不能搞急转弯式的监管机制改革，所以先推出了金稳会，在金稳会顶层设计下，再逐步改变现在风险监管的体制。”时任中国社科院金融政策研究中心主任何海峰在接受媒体采访时曾表示。

　　功能监管是指，对不同类型金融机构的相同或类似业务制定一致的监管标准，并由统一的主体监管。除了国家金监总局体现功能监管意图外，此次“改革方案”也调整了证监会部分职能：吸收国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责，统一负责公司（企业）债券发行审核工作。

　　“这意味着，今后非金融监管部门不能自己主张搞金融业务。对金融业监管划分清楚，对于金融机构的每项业务都有了统一的监管标准，业务集中监管，功能监管意识更加清晰。”刘晓春说。

　　人民银行“瘦身”

　　“改革方案”中关于中国人民银行的调整主要涉及两项。其中之一是对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责划入国家金监总局。

　　“近些年来，宏观调控手段和监管政策往往混为一谈，这是金融监管当中非常大的问题，会加重风险。‘改革方案’把人民银行非核心功能划出去，可以让它更集中进行宏观调控，有精力做好货币政策、金融基础设施建设、人民币国际化、汇率等职能。”刘晓春说。

　　周毅钦认为，“改革方案”让人民银行更聚焦于宏观审慎监管和货币政策这一“双支柱”模式。

　　“‘双支柱’框架是一个中国特色的政策创新，也是全球政策改革的方向。在‘双支柱’的框架下，货币政策专司币值稳定之责，而宏观审慎政策则负责金融稳定，两者共同支持经济与金融的稳定。”黄益平说。

　　关乎中国人民银行改革的另一项内容是，统筹推进中国人民银行分支机构改革，按照行政区设立分支机构。这意味着，时隔25年，人民银行将重回省分行体制。

　　早在1998年，人民银行分别在上海、天津、沈阳、南京、济南、武汉、广州、成都、西安设立了九家一级分行，北京、重庆两家营业管理部。后又设立了石家庄、太原、乌鲁木齐等20家省会（首府）城市中心支行，5家副省级城市中心支行。2020年，人民银行地（市）中心支行也达到了316家。

　　“当时考虑大区分行制度，是觉得经济发展需要突破行政区划制约，打破区域限制。同时也希望避免地方政府对金融的干预，尤其是对银行业的干预。”刘晓春说。

　　事实上，因与行政区划不一致，大区分行制度自诞生起就饱受争议。加上“一行三会”监管制度建立，人民银行与“三会”按省份设立分支机构不同，对其再次改革的呼声不断。

　　2012年，时任中国人民银行郑州中心支行行长计承江在接受媒体采访时指出，现在的央行管理体制已经不适应形势，撤销大区分行、恢复省分行体制迫在眉睫。“比如，现有的大区分行管理2~5个省，管理地域过大，链条过长，成本较高，难以到位，管理的金融业务不得不授权省会中心支行开展。”

　　刘晓春告诉《中国新闻周刊》，实际上十多年前，就已经出现了回归省分行体制的苗头，这次算是正式敲定。不过，他也肯定了大区分行模式的贡献。“对于减少地方政府对金融机构，尤其是银行业务的干预，起到了很大的作用。”

　　此次“改革方案”显示，撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行；中国人民银行北京分行保留中国人民银行营业管理部牌子，中国人民银行上海分行与中国人民银行上海总部合署办公。

　　周毅钦认为，重新调整成省分行模式，让央行地方分行与行政区划之间完全匹配，后续加强与地方政府之间的协调配合，加强和其他中央金融监管部门的地方派出机构之间的协调配合，这对于处置地方金融机构风险、地方金融市场事件、加强地方宏观调控等都会产生直接的影响。

　　对于重回省分行，是否会再度增加当地政府干预力度的业内疑虑，刘晓春表示，《人民银行法》《商业银行法》相继修正，完善了相关法律制度。这些年也对地方政府行为进行了规范。“那种直接命令式的干预应该不会再出现了。”

　　此外，裁撤基层支行也在业内意料之中。“改革方案”显示，不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行。

　　《中国人民银行年报2020》显示，截至2020年末，人民银行共有1761个县支行 ，系统在册工作人数达到4.36万人，占总人数的三分之一。

　　目前人民银行县（市）支行主要承担管理国库、货币流通和发行管理、支付、反洗钱监督、外汇管理以及调研和统计数据上报等工作。大量基层机构和人员减少，是否会影响到人民银行发挥相关职能？

　　多位受访人士表示，央行县（市）支行业务量并不多。“技术应用普及后，现钞流通量减少，没必要都设立金库，加上报表都是线上填写，很多监管手段都是线上化，所以撤销县（市）支行，不会造成什么影响。”

　　有业内人士预计，县（市）支行人员可能会分流到国家金监总局在当地的派出机构，或者地方金融监管部门，充实监管力量。

　　地方金融监管专职专责

　　深化地方金融监管体制改革也是此次“改革方案”的重要部分。

　　“目前，基层特别是县域地区的金融监管力量十分薄弱，而大量非法金融活动出现在县域，工作任务繁重与监管力量不足之间的矛盾成为影响区域金融稳定的重要隐患。”周毅钦说。

　　针对地方金融监管部门存在的监管手段缺乏、专业人才不足等问题，“改革方案”提到，强化金融管理中央事权，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。

　　周毅钦表示，强化金融管理中央事权，也意味着对目前地方金融监管事权的弱化。地方派出机构将获得更多的监管资源配置，例如监管权限、机构配置、人员配置等。

　　“改革方案”还提到，压实地方金融监管主体责任，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。

　　金融办历史很长，早在2002年9月，上海就成立了金融服务办公室。为服务当地金融业发展，多地也开始挂牌金融办，后续也有地方扩大到“金融局”。职责主要包括推动金融建设、企业融资上市等事宜。

　　2017年7月，第五次全国金融工作会议首次明确地方金融风险管理责任。提出，地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。

　　2018年机构改革拉开序幕，各地陆续成立地方金融监督管理局，主要监管“7+4”类地方金融组织/机构。具体来说，7类是指小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司及地方资产管理公司；4类是指投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构及地方各类交易场所。

　　与此同时，许多地方金融监督管理局加挂“金融工作局”“金融工作办公室”等牌子。

　　有业内人士向《中国新闻周刊》表示，“很多地方政府当时不愿意接防范化解风险的工作，成立地方监管局后，原来的牌子也不拿掉，就变成了既有监督的责任，又有发展金融行业的职能，但更多的精力还是花在发展上面。”

　　“此次改革将地方金融监管局和金融办分离，不再裁判员和运动员一肩挑，前者专司监管职能，聚焦于提高监管能力和效率。而金融办分离后，则专门承担‘发展’职责。”周毅钦说。

　　机构改革后，对于国家金监总局派出机构和地方金融监管局之间的协调，刘晓春认为，对金融机构业务的常规监管，肯定由金监总局派出机构负责。如果涉及地方法人金融机构风险处置，区域性金融风险事件处置等，地方政府就要压实属地责任，做好协同工作。不过，接下来也需要把两者关系厘得更明确。

　　对完善国有金融资本管理体制，“改革方案”也有了明确安排。方案提出，把中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责，促进国有金融机构持续健康发展。

　　综合来看，无论是理顺金融监管部门职能，还是厘清央地金融监管框架，抑或是在机构、国有资本、人员管理方面作出安排，“改革方案”注重提升监管效能。

　　黄益平表示，提高金融监管的效能，防范和化解系统性金融危机，维护金融体系稳定是一项系统工程，应坚持顺应市场、统筹政策、夯实监管、支持创新的原则。

　　“改革方案落地后，往后的法律配套是否完善，具体执行是否到位，能否按照改革思路进行，这才是最关键的。监管方式如何调整，也需要更进一步细化。”刘晓春说。

　　发于2023.3.20总第1084期《中国新闻周刊》杂志

　　杂志标题：重塑金融监管：中国特色“双峰模式”

　　记者：哈力克（cghalih@163.com）

　　编辑：闵杰

　　运营编辑：马晓轶