让“三权分离”的农地制度实至名归
作者:张海阳 李伟毅
单位:农业部产业政策与法规司
农地制度作为农村一项基础性制度安排,事关重大,其创新变革有牵一发而动全身的功效。2013年12月闭幕的中央农村工作会议指出,“土地承包经营权主体同经营权主体发生分离,这是我国农业生产关系变化的新趋势”;要“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”。刚刚公布的2014年中央1号文件再次明确提出,“在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权。”这表明,经过改革开放30多年的发展,目前我国农村土地承包制度建设又到了一个关键时期,有必要进一步完善现行的所有权与承包经营权“两权分离”的农地制度,明确把承包经营权界定为相对独立的承包权与经营权,构建以“三权分离”为特征的新型农地制度。
建立“三权分离”的农地制度是发展的必然要求
改革开放以来,家庭承包经营制度的确立,使我国逐渐形成了以所有权和承包经营权“两权分离”为特征的农地制度,农民集体拥有农地所有权,农户拥有土地承包经营权。这样的安排较好地处理了国家、集体和农民的利益关系,有效调动了农民的生产积极性,支撑了农业农村经济的持续发展,呈现出良好的制度绩效。随着经济社会的发展,农业生产经营主体、农地资源配置状况和农业外部环境条件都发生了深刻变化,“两权分离”的农地制度也面临一些矛盾和问题,承包经营权设置已经越来越呈现出创新的必要。
首先,农村土地承包经营权实际包含多重权利。从法律法规和现实状况看,目前农户拥有的土地承包经营权实际上是一个包含多重权利的组合。《物权法》明确规定,土地承包经营权人依法对其承包的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。正如目前农地所有权和承包经营权分别归属农民集体和农户一样,土地承包经营权的各项权能既可由同一主体承担,也可在不同主体之间分割。历史沿革与国际经验都表明,各项权能在不同主体间的分割与界定,是决定农地资源配置效率的关键因素。
其次,农村土地承包经营权的笼统提法不够严谨。目前我国法律法规和政策文件中对农地流转的正式提法均为农村土地承包经营权流转。农地流转包括转包、出租、互换、转让、股份合作等形式,只有转让等少数方式涉及到土地承包关系变化,绝大多数情况下农户流转的仅仅是经营权。从实践看,土地流转中采用转让方式的很少。据农业部统计,截至2013年6月底,采用转让方式流转的土地仅占流转总面积的3.8%,转包、出租这两种主流形式占比将近80%。在流转过程中,农户的承包权基于集体成员身份产生,除转让方式外,原有承包关系并未发生变化,农地承包权并未发生转移。因此,笼统称为农村土地承包经营权流转在法理上既不够严谨,容易动摇农民对长期拥有土地承包权的预期,也难以反映土地流转后相关主体权利义务关系变化的实质。
第三,农地私营是经过检验最具效率的农地使用制度。新中国成立以来,农地制度变迁经历了三个阶段。第一阶段是土地改革时期,农村土地制度基本特征是私有私营。第二阶段是农业合作化后和人民公社时期,农村土地制度基本特征是公有公营。第三阶段是改革开放以来,农村土地制度基本特征是公有私营。纵观这三个阶段的农地制度变迁,从保障农民利益和农业生产绩效来说,农地私营无疑是最佳选择方案,它是符合农业产业特征、符合我国国情的农地经营模式,必须长期坚持。农地私营的题中应有之义是,农户作为自主经营、自负盈亏的微观主体,基于利润或效用最大化的考虑,可以自主决定土地经营形式,或自己经营,或转由他人经营,自愿流转土地是农民的权利。
第四,土地承包权与经营权主体分离日趋普遍。改革开放之初,城乡之间二元分割,农村人口依附于农地,土地承包权与经营权主体高度统一。随着农村劳动力转移的逐步加快,农民就业结构发生较大变化,2012年全国农民工数量已达2.63亿,人户分离的农户家庭越来越多。在这种情况下,农村土地承包权主体与经营权主体发生分离的情况日趋普遍。据农业部统计,截至2013年6月底,全国农村土地流转比例达到23.9%。事实上,农村土地越来越呈现出明确所有权、稳定承包权、放活经营权的取向,实践发展日益对创新农地制度提出新要求。
实施“三权分离”的农地制度切实可行
农地制度事关国家、集体、农民各方利益,具有高度复杂性、敏感性,社会各界密切关注,哪怕是微调也必须谨慎推进。实施所有权、承包权、经营权“三权分离”的农地制度充分考虑到了现有的农地制度格局,兼顾了各方利益,具备现实可行性。
第一,“三权分离”是对现行农地制度的继承和完善。实施“三权分离”的农地制度,不是对现有农地制度的根本变革,而是在认可现行农地制度和农地利益格局的基础上,进一步界定明晰农地的所有、占有、使用、收益等各项权能在不同主体之间的分布。“三权分离”不会改变土地的集体所有性质,不会损害农民的农地相关权益,也与农地用途管制制度没有必然联系,是对现有农地制度的继承和优化。
第二,“三权分离”能够实现公平与效率的有机统一。实施“三权分离”的农地制度,明确界定承包权和经营权。一方面,保护承包权是对现有农地利益格局的认可和强化,土地承包权因农户的集体组织成员身份产生,受到法律保护,不会轻易失去;另一方面,对经营权的强调和保护可使土地使用者有稳定的预期,激励他们通过土壤改良、基础设施建设等措施来提高土地的生产能力和产出效率。保护承包权以求公平,用活经营权以求效率,“三权分离”可以实现公平与效率的有机统一。
第三,农地承包权与经营权分离积累了丰富的实践经验。农民群众有着无穷的创造力,这在土地承包权与经营权分离上得到了充分体现。比如,1999年浙江省德清县钟管镇沈家墩村建立了“定量不定地、定权不定位”的机制,即在土地质量基本一致、按人口均分的情况下,集体经济组织确保农户拥有承包耕地的数量但不确定耕地的位置,土地由农户委托集体统一流转给相关主体经营,确保农户拥有土地流转的收益但不确定流转的具体地块,这被形象地称为“股票田”。这种做法与2014年中央1号文件中关于“农村土地承包经营权可以确权确地,也可以确权确股不确地”的精神是相同的。再如,山东枣庄对参加试点土地合作社的农民,不仅发放土地承包经营权证,还发放土地使用产权证,农民持土地使用产权证可以依法使用、经营、流转土地,也可作价折股作为资本从事股份经营、合作经营、抵押担保等。2009年以来,枣庄的农村土地使用产权抵押贷款累计超过3亿元,单笔贷款最高能达到600万元。又如,近几年在陕西西安、湖南益阳、安徽凤台等地出现的越来越多的农村土地信托流转,也是有效发挥政府作用、实现农地承包权与经营权分离的积极探索。
构建“三权分离”农地制度的政策取向
构建以集体所有、家庭承包、多元经营为特征,所有权、承包权、经营权“三权分离”的新型农地制度,前提是坚持农村土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变,在此基础上进一步明晰相关制度的权益内涵。健全完善“三权分离”的农地制度,最终要靠法制来规范,短期内更关键的是,通过稳步推进农村土地承包经营权确权登记颁证,为承包权与经营权分离和发展土地适度规模经营奠定制度基础,并在具体政策与制度的创新中体现“三权分离”的要求。
第一,明确土地承包权与经营权的内涵。在确保农村土地集体所有的前提下,对土地承包经营权进行分解,明确界定为相对独立的承包权与经营权,并明晰承包权和经营权的具体权能。农户通过承包,从集体获得包括承包权和经营权在内的完整权利。土地承包权长久不变,一般情况下不得变动;按照依法、自愿、有偿原则,农户可将获得的土地经营权向其他经营主体自由流转。
第二,土地承包权要逐步凸现财产功能。从集体获得的土地承包权是农户重要的财产权利,对农户承包权的保护要重点放在保护农户土地财产权利上。要通过落实农村土地承包关系长久不变、丰富土地承包权能等措施,强化土地承包权的物权功能,使农民在土地征收(征用)和流转时能够获得拥有承包权所带来的资本收益,为增加财产性收入发挥作用。
第三,用活经营权提高农地资源配置效率。这是构建“三权分离”农地制度的重要目标。基本考虑是在坚持农地农用和依法自愿有偿的前提下,通过健全土地流转市场、规范流转中介服务、强化流转合同的法律保护等措施,稳定土地经营权主体的预期,为稀缺农地资源在更大范围内优化配置创造条件,解决一些地方频频出现的有地无人种、有人无地种、土地粗放经营甚至撂荒的矛盾,以利于发展农地适度规模经营。
第四,研究和探索解决一些重大政策问题。主要包括:探索农村土地承包关系长久不变的具体实现形式,将长久不变与土地确权登记颁证挂钩,做好长久不变与土地流转期限规定的衔接;修改完善相关政策和法律法规,明确用土地经营权流转来替代土地承包经营权流转的概念表述,对于涉及土地承包关系变动的转让等流转方式加强研究和规范;建立工商资本参与土地流转的风险防范机制,加强资格准入、产业引导和农地用途监管;研究农村土地承包经营权入股的政策界限,防范农户土地入股法人的潜在风险;适应农业转移人口市民化加快的趋势,因地制宜地探索土地承包经营权退出机制,尤其是对于进城落户的农户是否退出、如何退出土地承包权还需要深入研究。
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