全球贸易体系：变幻的棋局

　　全球贸易体系有进入“战国时代”的危险。为了维护和扩大过去几十年贸易一体化带来的收益，各国必须开展合作，尽可能在不增加扭曲性贸易壁垒的前提下化解分歧

　　文 | 高占军

　　中信证券原董事总经理、哈佛大学访问学者

　　“新型经济格局，新型多边主义”——这是国际货币基金组织（IMF）总裁克里斯蒂娜·拉加德2018年10月11日在IMF与世界银行（WBG）联合年会上致辞的题目。她感慨道：在过去70多年里，全球经贸合作曾经推动了前所未有的经济增长和繁荣，如今其所依据的各项原则和制度却遭到强烈抵制，面临重大挑战。她估计，当前贸易紧张局势的升级有可能在未来两年削减全球GDP将近1%。拉加德呼吁，必须缓和这些争端，为此必须改革、齐心协力修复而不是摧毁全球贸易制度。

　　（美国芝加哥一家超市内，趁着“黑色星期五”购物的民众。图/ 视觉中国）

　　在同一次会上，IMF发布了新一期《全球经济展望》报告，将2018年-2019年的全球增长率由之前的3.9%下调了0.2个百分点至3.7%。报告认为，贸易紧张局势加剧，以及基于规则的多边贸易体系可能被削弱，这是全球经济面临的主要威胁，进而会引起金融市场动荡，最终导致投资和贸易减缓。全球供应链会因贸易壁垒的增加而遭到破坏，新技术的传播也由此受到阻碍，最终将导致全球生产率和福利下降。IMF提供的最新数据显示，全球贸易、制造业和投资已出现减弱迹象。

　　基于规则的全球治理结构正面临前所未有的威胁与挑战。不夸张地说，全球贸易体系有进入“战国时代”的危险。为了维护和扩大过去几十年贸易一体化带来的收益，各国必须开展合作，尽可能在不增加扭曲性贸易壁垒的前提下化解分歧，否则，全球生产率和福利下降的苦果将由所有人来品尝。

　　美贸易政策根本改变

　　通过加征进口关税和启动“301调查”等方式，美国掀起了一轮罕见的贸易战。中国被动响应。但美国发动贸易战并非只针对中国，也包括欧洲和日本，反映了美国全球贸易政策的根本转变，即反思全球化，质疑自由贸易（free trade），强调公平贸易（fair trade）。特朗普执政后，先是退出TPP（Trans -Pacific Partnership Agreement，跨太平洋伙伴关系协定），转而突出双边谈判，甚至对加拿大和墨西哥以退出北美自由贸易区（NAFTA，North American Free Trade Agreement）相威胁，全然不顾其长期特殊关系，均反映了这种政策转变。

　　为讨论这种政策转变的根源及其影响，首先要厘清两个基本事实：

　　事实一：贸易并非美国制造业就业岗位下降的主因。

　　美国制造业就业岗位下降并不是新近发生的事，自上世纪60年代（那时国际贸易还不很发达）就已开始并持续至今。尤其是，制造业就业岗位下降并非美国独有，发达工业国大都如此，就连制造业主要顺差国德国、意大利和日本，也不例外。这充分说明美国制造业就业岗位的下降与贸易关系有限，否则，为什么贸易顺差国也出现制造业就业岗位的下降呢？

　　那么，主要工业国制造业就业岗位缘何下降？两大要素：一是因科技进步，劳动生产率显著提高；二是对制造业产品的需求相对不足。美国著名贸易专家、哈佛大学教授罗伯特·劳伦斯（Robert Lawrence）曾对此进行充分论证。

　　所以，即便美国无贸易逆差，即便美国如德国一样是贸易顺差国，其制造业岗位也会同样下降。当前，在美国已达到事实上的充分就业状态下，试图通过贸易政策改善就业，更是一个不可能完成的任务。

　　事实二：美国贸易逆差的根源出在美国国内。

　　经济学理论显示，长期看，一国的贸易差额与其储蓄缺口（储蓄与投资的差额）有关：如果储蓄大于投资，会产生贸易顺差，否则，会有贸易逆差。美国自上世纪70年代中期以来，储蓄持续低于投资，长期贸易逆差由此出现。

　　日美贸易便是一个突出案例。因日本对美国有大额贸易顺差，1985年美国通过广场协议迫使日元大幅升值，均未能解决问题。沃尔克在他与行天丰雄合著的《时运变迁》（于杰译，中信出版社2016年10月出版）中写道：“本书记录的我所经历的诸多讽刺的事情之一是：自1971年美元反复贬值后，到对日本下跌60%及对德国马克下跌53%的价位时，美国的贸易和经常账户逆差却比上世纪60年代想象的要高很多。相反，在一些主要的工业化国家中，那些汇率强势升值的国家，同时有更高的储蓄、更强大的生产率和更具竞争力的产业，而且最后是最强势的贸易差额。”

　　笔者预计，在特朗普执政期间，美国的贸易逆差会持续（因储蓄小于投资的状态很难改变），且可能进一步增加（因减税和基础设施投资增加会加大财政赤字，其结果是拉大储蓄缺口，导致更大的贸易逆差）；同时，美国制造业就业所占比重可能进一步下降（因科技进步和制造业产品需求下降的趋势不变）。基于上述预测，不能排除贸易争端长期化的可能。

　　曾被视为体现美国领导力的全球化和自由贸易，突然转为特朗普政府极力反对和挑战的对象，表明全球经济和政治格局正在发生重大改变。这是经贸关系，也是政治博弈。对此，要有清醒认识，并制定长期策略。

　　对资产价格的影响

　　自2018年初以来，美国对进口自多个国家的太阳能电池板、洗衣机、钢铁、铝和2500亿美元的中国产品加征关税，并受到对方的相应报复。除中国外，美国与其盟友的贸易摩擦也相当尖锐，涉及加拿大、墨西哥、欧盟、日本和韩国等。虽美国与墨西哥和加拿大于9月底完成了对NAFTA的重新谈判，美韩自贸协定也于10月初签署，但美国与欧盟、日本、英国和印度的谈判才刚刚启动，而与中国的谈判仍存在相当大的不确定性。

　　受贸易紧张态势影响，全球贸易量和工业生产在经历了2017年快速增长后，均开始放缓。IMF最近调低了全球GDP的增长预测，将2018年-2019年的经济增速均由3.9%下调至3.7%；其中，美国和中国2019年的GDP增速均较2018年下降0.4个百分点，但受基数影响，美国较2018年的2.9%下降幅度为13.8%，而中国下降6.1%。

　　随着贸易战的不断升级，各类资产价格的波动性显著加大，且分化明显，无论是股票、债券、货币还是大宗商品，莫不如此。

　　在股票市场，美国表现较好，而欧、亚普遍下跌；在债券市场，除中国外，几乎所有债市都在跌，而新兴市场和美国长期国债跌幅居前；在汇率市场，对美元上涨的货币则屈指可数，跌幅最大的则是阿根廷比索（-53.4%）和土耳其里拉（-38.5%）；大宗商品普遍下跌，这显示市场对未来全球经济走势的不确定性担心加大。

　　引人瞩目的是，在各种不确定性增多的情况下，黄金却丧失了避险工具的功能。金价今年跌掉4.9%，主因是美国利率上升和美元升值，可能小部分也与中国和印度的需求下降有关。黄金没有利息，美联储加息降低黄金吸引力。美元升值，而黄金以美元定价，导致以其他国家货币来购买黄金变贵。

　　美国消费物价指数（CPI）8月和9月同比上涨分别为2.7%和2.3%，扣除食品和能源的核心CPI同比升幅均为2.2%，超出2%的目标线，加之就业市场强劲，10月18日的美联储会议纪要已释放12月继续加息的预期，美元在一段时间内或仍将保持强势。

　　透视NAFTA谈判

　　NAFTA的重新谈判于美国东部时间2018年9月30日晚取得重大进展，美国和加拿大在截止时间前的最后一刻达成协议，从而结束了长达近14个月的僵持。

　　重新谈判NAFTA最早启动，焦点和冲突也极显著，从中可一窥特朗普的谈判策略及关注点。美国在协议达成后也声称，未来将把NAFTA重新谈判视为其他贸易谈判的“样板”。所以，认真研究NAFTA重新谈判的进程和内容，或可为中美贸易谈判及未来可能的WTO改革或重新谈判，提供借鉴。

　　特朗普在退出TPP不久，便于2017年8月16日启动了NAFTA的重新谈判。这轮谈判的戏剧性在于，直到协议达成的前几天，各方尚无一致预期。笔者观察，有三个因素可能发挥了重要作用：一是墨西哥已先于8月份做出了相当大的让步，这对加拿大无疑很具吸引力；二是特朗普对中期选举的重视，以及对换届后议会投票的担心，决心在9月底的最后期限前达成协议；三是加拿大对美国贸易出口的依赖性相当大，很难承受谈判破裂的负面影响。双方在最后时刻，都做了比较大的让步。关键的让步包括：在加拿大方面，开放奶制品市场；而在美国方面，则是保留原NAFTA的特别法庭，允许某一成员挑战其他成员施加的贸易壁垒。

　　谈判的核心涉及几个重要方面，包括改善劳动条件、原产地规则、争端解决机制、日落条款、农产品开放和关税豁免等。汽车产业是重点，因其关乎所有NAFTA原有25个章节条款的全部内容。

　　首先看劳动条件。劳动条件很少被包含在一个贸易协定中。WTO中没有，NAFTA也同样如此，因其通常被视为与贸易无关。但美国坚持，目的一为就业回流，二为争取民主党选票。

　　为此，美国要求一辆汽车要有40%的部分由最低平均工资为1小时16美元的工人生产。还要加强劳动保护。如果提高工资，加强劳动保护，墨西哥汽车产业的成本会大大提高。目前墨西哥的汽车装配工人的小时工资为8美元，一些零件生产企业只有4美元。在这些方面，美国占有优势。墨西哥认为40%这一比例过高，曾建议降为20%，以让企业有更多时间去适应和调整。

　　再看原产地规则。在原NAFTA协定中，要求一辆汽车的62.5%的比例在北美生产。美国建议提高至75%，且包括发动机、变速箱和电池等核心部分必须来自北美。这有利于美国。而墨西哥认为不应高于70%。

　　争端解决和仲裁机制。在现有机制下（即ISDS， Investor-State Dispute Settlement），企业可以起诉一国政府，并由一个国际仲裁专家组来裁决。美国试图取消它，以限制加拿大和墨西哥企业获得美国政府采购的机会，而加拿大和墨西哥倾向于保留该条款。最后的结果是该机制得以保留，但其约束力较以前大大下降。除此之外，保留了原NAFTA协定下的特别法庭，允许成员挑战其他成员施加的关税或非关税贸易壁垒——这是加拿大顶着美国的压力，直到最后阶段仍未放弃的结果。

　　日落条款。增加了日落条款，但较最初的动议延长了续签到期的时间。该条款是美国要求增加的，含义是除非届时续签，否则若干年后自然到期。美国试图通过此举增加其影响力，而加拿大和墨西哥出于对未来不确定性的担忧都极力反对。美国最初提出若不续签则到期期限为5年，最终协议增至16年，同时三国每6年会谈一次来决定是否续签。

　　农业市场开放。来自美国农业部的数据显示，2017年，美国出口到加拿大的奶、芝士和其他奶制品价值6.37亿美元，顺差4.18亿美元；且至少自2010年以来，每年均为顺差。虽然如此，美国仍指责加拿大进行不公平贸易，其原因在于：加拿大奶制品市场有一个复杂的“供应管理”体系，政府设定产品价格和产量，进口产品有数量上限，对超出部分加征200%以上的关税。

　　对已加征和未来可能加征关税的处理。美国在6月份对进口自加拿大的钢铁和铝加征的关税，未能因谈判成功而马上取消，未来将单独处理。美国曾声称要对进口他国的机动车及其零部件加征关税，此次谈判的条件之一是，加拿大和墨西哥均将被豁免。

　　美国重新谈判NAFTA的主要目的，就是想让制造业回流美国。无论是原产地规则，还是提高劳动条件，均有此效果。即便因此可能提高成本，并降低北美地区汽车产业的整体竞争力，也在所不惜。此外，通过弱化企业起诉政府的条款以限制别国企业获得美国政府采购，以及增加日落条款以保持“威慑”，均有很强的倾向性。

　　在NAFTA谈判中，特朗普采取了“分而治之、各个击破”的策略，即分别单独与加拿大和墨西哥谈判，使其相互竞争，以取得对自己最有利的结果。

　　美国的谈判策略似乎逐渐清晰：先与墨西哥和加拿大谈；再与日本和欧洲谈；之后是印度和英国；最后是中国。算盘是：谈下了墨西哥，与加拿大就好谈；而谈下了其他经济体，与中国就好谈。中国较难对付，放在最后谈。

　　那么，中国应该采取怎样的策略？第一，同美国以外的其他经济体加强互动，一方面加快既有的贸易谈判进程，同时也要适时启动新的谈判。第二，与美国也总是要谈的。要做好准备，何时谈，什么条件下谈，谈什么，底线在哪里，能做哪些让步，向对方提什么要求，提前想清楚。第三，WTO改革与全球贸易体系的走向，关乎中国的未来，需尽早筹划，把握主动。

　　改革WTO

　　在此轮贸易摩擦中，美国被指公然违背WTO规则，挑起贸易战；而美国则称欧盟、中国、加拿大、土耳其和墨西哥等对其的关税报复，才是对WTO原则的侵犯。中国、欧盟、加拿大等在誓言捍卫WTO这一多边贸易体系的同时，也认识到必须对WTO进行根本改革，以适应形势的变化。

　　WTO的作用既重要又尴尬。说重要，WTO有164个签约成员，规则对所有成员都具约束力，其贸易争端解决机制虽耗时漫长，却非常有效。自WTO成立以来，已受理500余个案件，其中200多个有裁决，涵盖几乎所有的WTO协议，影响深远。

　　但面对不断升级的贸易战，WTO只能作壁上观，难有作为，凸显了这一最重要的多边组织的尴尬。WTO的主体是签约成员，成员之间彼此谈判，而WTO只提供谈判平台，并不评论和主动约束签约成员的行为，除非成员提起上诉。在制定规则方面，自2001年启动多哈谈判以来，始终未取得显著进展，令人失望，WTO自身也因此受到削弱（参见表1）。

　　WTO多哈谈判已持续多年，为何迟迟难获进展？原因之一是WTO遵循“单一承诺”（Single Undertaking）原则，即除非所有的成员都同意，否则不会有任何协议。多哈谈判最初目标雄心勃勃：减少农业壁垒和补贴、降低发达国家的税率、推动贸易便利化等。164个成员，彼此千差万别，若想达成充分一致，难度极大。

　　第二，多哈谈判自启动至今，情况已经发生了很大变化。2001年谈判启动之时，初衷之一是帮助发展中国家，更多下调发达经济体的关税和壁垒，因为那个时候，发展中国家经历了20年的低增长，境况艰难。但随着时间的推移，发展中国家经历了前所未有的高增长，而发达经济体增长减速，后又于2008年陷入危机。

　　第三，多哈谈判还试图在竞争政策、投资和政府采购的透明化方面取得进展，但因达不成共识，很快在2003年的坎昆会议上被放弃。一些国家，如印度，强烈反对在多哈谈判完成之前加入新的议题，进一步导致僵局。

　　在笔者看来，WTO多哈谈判已死，不能期待按原有计划谈下去，改变或追加新的谈判议题，至关重要。新的议题可以包括投资、制定电子商务交易规则和贸易便利化等。

　　必须改变谈判方式。164个WTO成员，诉求差异极大，很难达成共识。可就某些议题展开局部谈判，仅限有兴趣的成员参加，提高成功的概率。谈成之后，其他成员随时可申请加入。

　　要强化WTO的功能。除了组织谈判、提供争端解决机制外，WTO作为一个组织，要赋予其维持秩序的权力。如果只是听任成员之间相互争执，甚至不经由WTO程序便轻易直接诉诸关税大棍，极有可能出现失控。

　　如何提高争端解决机制的效率也是一个大问题。一个案件，往往耗时三年甚至更长时间才有裁决，裁决之后，甚至可能不被成员遵守，有的拖了十年以上仍未有最终解决，令人头疼。同样是国际经济组织，但相对于国际货币基金组织和世界银行来说，WTO的人手不足和经费短缺是个很大的问题，影响效率提升。

　　重视WTO上诉机构大法官的任命，维护WTO的争端解决机制。随着越来越多的上诉机构成员离职，必须尽快通过新成员的任命程序，否则争端解决机制就可能陷入瘫痪。因特朗普政府阻挠对现有人选的任命，最迟将于2019年12月破坏世贸组织争端解决机制，届时上诉机构成员将不足听取诉讼的最少人数3人。

　　加拿大和欧盟已经对如何改革和加强WTO提出了具体建议，中国应尽快就此提出自己的主张，积极、主动地参与其中。

　　WTO是多边贸易体制，此外还有区域和双边贸易安排，自由贸易区、关税同盟、共同市场、双边投资协定均是其中重要内容。一国在全球的贸易地位越来越依赖于区域或双边贸易协定（Regional Trade Agreements， RTAs）的签署。截至2018年10月，中国已与24个国家和地区签署16个自贸区协定；成立了一个优惠贸易安排（《亚太贸易协定》）；正在进行13个自贸区谈判；同时有10个自贸区已纳入研究视野。要加快《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的谈判。积极接触并在条件成熟时加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）。适时启动与欧盟、英国的贸易谈判（参见表1）。

　　继续推动改革和开放，加大知识产权保护力度，放宽市场准入，改善投资环境，减少国家补贴和政府干预。这是自身发展的需要，也有助提高在国际上的权威性和话语权。另外，中国加入WTO在2016年便已满15年，但至今未获市场经济地位。中国已向WTO提出诉案；通过上述措施加强可信度，将提高获胜的概率。以改革开放引领全球化和自由贸易，也有助中国实现贸易和经济转型。最近在这些方面出台和即将出台的政策，体现了这一方向。