全解营改增：现行税率高低还需研究

    现行增值税税率是否合适，还需要进一步调查研究。当前过渡性的财政补贴制度难以持续。与其不可持续，不如适当降低税率。

    杨枝煌

    新中国经济一直处于转型升级的改革发展状态，作为牵一发而动全身的税收制度更是改革的牛鼻子。1994年分税制改革确实刺激了企业和地方的积极性，但是分配比例以及哪些税是否该分成这些问题都仍然需要系统探讨。2012年开始的营改增试点，今年5月1日全面实施。在此改革如火如荼的关键时刻，我们在看到成效的同时，应全面客观深入地了解营改增改革的背景和亟须解决的问题，从而更好地抓住此次机会，建立更加科学的现代财税体系。

    营改增的四个背景

    经济背景。

    随着多样化经营、新经济业态以及跨界融合的不断出现，税收征管面临新难题。例如，在现代市场经济中，随着信息技术的发展，某些传统商品已经服务化了，商品和服务的区别愈益模糊，而且捆绑销售的行为越来越多、形式越来越复杂，二者你中有我、我中有你难以清晰界定，到底是适用增值税还是营业税的难题也就随之产生。另外，我国制造业优势越来越弱化，服务业发展日益加速并成为第一大产业。为了避免产业之间的此起彼伏，且确立三大产业的合理比例，亟须通过营改增来减少制造业税收以支持制造业，统一制造业和服务业的税制来促进三大产业融合。

    制度背景。

    流转税中营业税和增值税双轨制，越来越阻碍了市场经济的发展。因为营业税具有“全额征税”的特点，它是针对经营者的营业收入征收的税种，一般以营业收入的某一比例征税，经营者会将税收加到商品或服务的价格中，传导到下游的企业或终端消费者。虽然表面看起来营业税的税率比较低，但商品每经过一道流转环节就要纳一次税，流转环节越多，重复征收越严重，税负越重。一种税率为5%的商品如果流转4次，其税率至少加到20%，成为重复征税。增值税则具有“层层抵扣”的特点，仅对商品生产、流通、劳务服务中的“增值部分”征税。通俗而言，按照企业的“收入部分”确定应征税额的“销项”后，可以用“成本部分”作为“进项”用来抵扣，抵扣得越多，企业要缴的增值税越少。营改增的改革目的是解决服务业和制造业税制不统一问题，并打通增值税抵扣链条，取消重复征税，促进社会分工协作，使我国财税制度更加符合市场经济的发展要求，提高市场效率。

    技术背景。

    1994年，我国的工商税收制度进行了重大改革。这次税制改革的核心内容是建立以增值税为主体的流转税制度。增值税从税制本身来看，它易于公平税负，便于征收管理。但新税制出台以后，由于税务机关当时还比较缺乏对纳税人使用增值税专用发票进行监控的有效手段，一些不法分子就趁此机会利用伪造、倒卖、盗窃、虚开增值税专用发票等手段进行偷、逃、骗国家税款的违法犯罪活动，严重干扰了国家的税收秩序和经济秩序。对此，国家除了进一步集中社会各方面力量，加强管理，开展打击伪造、倒卖、盗窃发票违法犯罪专项斗争，坚决维护新税制的正常运行外，还决定引入现代化技术手段加强对增值税的监控管理。1994年2月1日，国务院要求尽快实施以加强增值税管理为主要目标的“金税”工程。1994年3月底，“金税”工程试点工作正式启动。

    随着网络计算机技术的发展，经过20多年的努力，我国已经完全建立了金税工程，已经完全可以做到以票控税。金税工程由一个网络、四个子系统构成基本框架。一个网络，就是从国家税务总局到省、地市、县四级统一的计算机主干网；四个系统，就是覆盖全国增值税一般纳税人的增值税防伪税控开票子系统，以及覆盖全国税务系统的防伪税控认证子系统、增值税交叉稽核子系统和发票协查信息管理子系统。金税工程已经完全可以全程监控税收失信问题，可以实现税收一体化和税收领域信用体系建设。

    国际背景。

    2008年国际金融危机以来，全球经济受到了不同程度的冲击并且迄今仍然难以复苏，各国都采取了逆周期的经济刺激计划，特别是税收减免政策。例如，美国8260亿美元的经济刺激计划，将其中35%款项用于减税。奥巴马政府还积极推行税制改革，个税方面，对中产阶级减税，延长薪资税减免和长期失业者救济金政策；对富人增税，提出著名的巴菲特法则；企业税方面，为鼓励实体经济发展，降低企业所得税，扩大税基，简化税制，建立最低企业税标准，吸引更多企业在美投资发展。美国的税收制度改革，为其再工业化创造了制度保障。美国税改和再工业化，特别是其精准施策，为我国税改提供了借鉴。

    营改增试点结果及问题

    实施营改增有两个显性核心目标：既要统一税率，又要降低税负。从试点情况看，总体上达到了预期目标。

    税制完善方面：统一了税制，彻底取消了营业税，避免了营业税“重复征收、不能抵扣、不能退补”的弊端，实现了增值税“道道稽征，层层抵扣”目的，使市场细化和分工协作不受税制影响。

    企业减负方面：截至2015年底，营改增已累计实现减税6412亿元；预计2016当年全面实施营改增后还可减轻企业税负5000多亿元。

    企业流程再造方面：营改增推动了行业细分和专业化发展，促进了企业业务流程重塑，实现了主辅分离，提高了生产效率。例如，企业可以通过外包部分服务，专注核心领域，成为效率更高的创新主体，企业结构也从“橄榄型”转变为“哑铃型”，产业层次从低端走向中高端。更重要的是，营改增改变了市场经济交往中的价格体系，把营业税的“价内税”变成了增值税的“价外税”，形成了增值税进项和销项的抵扣关系，这将从深层次上影响到企业内部架构、产业结构的调整。

    社会民生方面：营改增的减税效果，对服务业明显，对中小企业明显，而这正是就业最大的容纳器，因此极大地保障了经济新常态下的就业。据测算，上海2012年因营改增增加就业有14万人。

    转型升级方面：营改增通过消除重复征税弊端，为第三产业比重和质量提升奠定了良好的制度基础。无论是从深化产业分工还是从降低产业税负的角度，营改增对第三产业发展的积极效应都比第一、第二产业更为直接和显著，更有利于第三产业规模扩大和比重提升。同时，第三产业规模越大、层次越高，其所要求的产业分工就越细，所形成的产业链条就越长。因此，营改增所带来的税制环境改善，推动了服务业的发展、制造业的升级、研发机构的做大做强，促进了三大产业融合，从而有效地优化了我国经济结构。营改增以来，第三产业增加值占GDP的比重逐步提高，由2012年的45.5%逐年提高到2015年的50.5%，首次占据“半壁江山”，有力地推进了产业转型升级和经济结构调整。

    经济增长方面：营改增有助于推动经济增长，这是最重要的一点。2012年营改增因素拉动上海经济增长0.6个百分点左右。特别是，营改增使得企业税收减免，部分对冲了劳动力成本上升，从而维持了企业开工和出口。

    改革推动方面：营改增以活生生的事例，让人们更加明白了一个道理，即“改革是最大的红利，制度创新是红利的源泉”，这是最根本的一点。也从事实上论证了马克思主义的生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力。而好的制度，好的生产关系永远发挥正向积极作用。

    国际效应方面：有助于提高我国国际形象和地位，这是最具溢出效应的一点。在当前世界经济风云变幻的情况下，中国政府推进营改增，给外界以“坚定改革、扩大消费”的积极信号。无论是世界银行、经济合作与发展组织（OECD），还是美国财政部的官员，都对营改增给予了高度评价。OECD税收研究中心主任帕斯卡表示，受中国推进营改增的影响和启示，OECD计划今年专门召开一个中央和地方财税关系的研讨会。

    但是，营改增由于各种原因，还是存在很多细微问题。

    第一，进项高价取票与低价无票之间存在矛盾。营改增后，在销项税额既定的情况下，企业增值税税负取决于进项税额的大小。所以，税负是否减少，关键在于能够取得进项发票。某地加工企业，为了获得进项发票，下游企业抬升价格或者要求低价无票，权衡进项抵扣与要票提价之间的利弊之后，企业最终选择不要发票。

    第二，开票是瞬间行为与合同执行或提货时间是长期行为的矛盾。例如，某企业一次性开票数亿元销售建材，但是工程一般都得两三年才完工，导致合同执行和提货时间过长，企业难以及时抵扣增值税，因为抵扣退票时效只有半年时间。

    第三，对于没有抵扣项的企业存在不公平。现行营改增制度下，有些企业确实获得了巨大收益，但是有的企业不降反增。例如，销售农产品的公司从农民手中收购水果等农作物，农民哪里有税票？还有垃圾收购企业（虽然现行体制下不用纳税，但是迟早需要也会规范），其客户也无法开具发票。这都是营改增存在的盲点。

    第四，打官司时间过长导致合同标的无法作为抵扣项。例如，A企业出口给外国客户B，但是后来B违约导致出口受阻，最后经过多年打赢官司，但是A已经开票给B，此时却无法退票或者无法根据未履行的合同来退税。

    第五，增值税率是否过高还需实践检验。现行增值税税率分为17%、11%和6%三个档次，税率是否合适还需要进一步调查研究，当前过渡性的财政补贴制度难以持续。与其不可持续，不如适当降低税率，一方面更好地吸引外资，另一方面更好地让企业具有更加实在的获得感。

    对深化改革的几点建议

    第一，扩大抵扣项。

    劳务支出含五险一金计入抵扣项；买方违约经过法院终审判决或仲裁机构裁定生效后，买卖合同终止的情况下，已经开具销项发票应可以退票退税；还有一些维修维护等其他成本费用应该纳入抵扣项。

    第二，确定最优税率。

    理论上，最优税收是每个纳税者不同税率，但是由于征收成本过高，因此进行行业统一税率。我们的增值税率和所得税率是否恰当应该借鉴国际实践和深入调查研究，进一步优化税率。按照世界银行的标准，低收入国家的最佳宏观税负水平为13%左右；中下等收入国家为20%左右；中上等收入国家为23%左右；高收入国家为30%左右。我国是低收入国家，但2009年宏观税负已经高达32.2%（据中科院《中国财政政策报告（2010-2011）》）。2013年我国公共财政收入12.9万亿元，人均宏观税负9537.61元，而人均可支配收入才1.8311万元，人均税负占可支配收入比重高达52.09%，远高于国际平均水平。就企业而言，税收多达19种（增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税、资源税、城镇土地使用税、房产税、城市维护建设税、耕地占用税、土地增值税、车辆购置税、车船税、印花税、契税、烟叶税、关税、船舶吨税、固定资产投资方向调节税，如果企业经营进出口业务，还得面临进出口关税），有时还得缴纳诸如教育附加等各种收费。

    中国企业税负太高，17%的增值税，再加上25%的所得税，总体税负高达42%。因此，我们第一应该减少企业税种，第二要杜绝各种乱收费，第三要降低税收比例（我国出口企业和加工贸易企业面临劳动力成本上升压力，但是我们的进出口关税过高，完全可通过降低关税来平抑这一压力。特别是对原材料和中间产品进口降低关税。当然对于稀土等战略资源应该继续保持较高的资源税和出口关税），从而通过减免税收来弥补其融资困难，从而防止小微企业大规模退市。

    第三，分税比例更加合理。

    我国自1994年实行分税制以来已经近20年，亟须根据当前国情进行优化微调。1994年分税制规定：全部由中央收取的税收有消费税、车辆购置税、关税、进口增值税、船舶吨税，全部由地方征收的有耕地占用税、土地增值税、土地使用税、烟叶税、房产税、车船税、契税，中央和地方分享的有国内增值税（中央75%，地方25%）、企业所得税（中央60%，地方40%），个人所得税（中央60%，地方40%）、证券交易印花税（中央97%，地方3%），营业税、资源税、城建税则是除了部分中央跨地区经营企业税收归中央外，其余全归地方。

    这种税收制度下，各种土地税归地方，这样在级差地租和经济集群化存在的情况下造成马太效应，即穷的地方税越少，富的地方税越多。例如近年来北京、上海拼命发展地产，财政收入剧增。甚至可以说分税制实行20多年来，一方面确实提高了地方积极性，但另一方面造成了土地本身的属性都发生了改变。分税制本身没有错，关键是分的内容和分的比例存在严重失误。

    因此，在新型城镇化过程中，应该早日科学论证并颁发新税制，特别是土地税、烟叶税、资源税、城建税必须全部收归中央，从源头上根治土地财政和资源财政等不合理政策；分享税中央则应该与地方比例互换或者三七开、四六开，尽量偏向地方，仍然维持地方的税收积极性，否则争项目、不断举债的地方政府冲动无法避免、无法根除。同时，尽快开征房地产税、资源税、环境税，构建地方税体系，增加土地出让金支出比例，以防止新型城镇化陷入新一轮房地产化。一言以蔽之，通过重构税务体系，完善财政保障机制。

    （作者单位：国家治理协同创新中心）