法国大罢工牵出全球性问题：养老金改革难题怎么破？

　　养老金改革难题并不单是法国“专享”。随着全球老龄化趋势加快，养老金改革已成为世界各国政府面临的共同问题。

　　在日本，经常能看到白发苍苍的老年人依然在外工作。图为日本社区组织的聚会上，老厨师准备制作拿手菜烤鱼头。苏海河摄

文 | 经济日报 李鸿涛 关晋勇 谢 飞 苏海河 白云飞 

　　最近，法国爆发全国性大规模罢工游行，涉及公交、能源、教育、医疗等多个行业，法国公共交通几乎全面瘫痪，部分示威者还与警方爆发冲突。闹这么大动静，都是养老金改革惹的祸。事实上，养老金改革难题并不单是法国“专享”。随着全球老龄化趋势加快，养老金改革已成为世界各国政府面临的共同问题。

　　法国： “政治雷区” 一碰就炸

　　在法国历史上，养老金制度改革被称为“政治雷区”，也是多位法国政客折戟沉沙的“改革滑铁卢”。1995年，养老金改革法案曾引发超过200万人罢工示威，并持续数月之久。目前，养老金体制已成为法国现任总统马克龙这位改革者遭遇的重大挑战。

　　长久以来，法国在政府与各行业工会持续博弈中形成了一种独特的“多轨制”养老金体系，不仅拥有涵盖普遍性就业人群的基本制度，还有专门针对公交、铁路、电力、医疗、公务员等不同群体、不同行业设立的共计42项特殊性制度，为相关群体从业人员提供了待遇高、退休早、缴税少等优惠措施，使部分行业的退休人员长期享受着远高于平均水平的薪资待遇。

　　然而，法国养老金体系失衡严重，濒临崩溃，持续拖累政府公共财政的平衡，已成为阻碍法国经济社会转型、政府推动改革的顽疾。对此，为彰显改革决心、进一步扫除经济发展障碍，法国政府于9月份发布《退休制度改革白皮书》，决心以单一积分制体系推动建立统一养老金体系，消除“特权群体”。具体而言，政府希望在全新的积分制体系下，就业者每缴纳1欧元社会分摊金就自动积累1分，以此脱钩职业年限标准。虽然法定退休年龄仍将维持62岁，但新体系将以64岁为基准退休年龄，提前退休则扣除养老金积分，延后退休或返聘则将获得积分奖励。

　　然而，法国政府的改革方案随即招致“多轨制”获益群体的强烈反对，认为强制性的统一积分无法反映出行业间的差距，特别是对艰苦行业的优惠政策，如铁路、电力、警察等危险系数及艰苦程度较高的行业，将使部分行业养老金因与职业年限及总工资挂钩而严重缩水且退休年龄被迫延长，如公交行业在新体制下的养老金将平均减少30%，无法有效缩小贫富差距，促进社会平衡。

　　面对国内巨大的抗议阻力，经历过“黄马甲”示威的法国政府态度“谨慎而坚决”。当地时间12月11日，法国总理菲利普在经济社会及环保委员会的讲话中公布了政府退休制度改革计划细节，强调“改革没有赢家也没有输家”，改革不是要掀起一场“战役”。然而，工会很快回应，大罢工会继续下去。

　　美国：收不抵支 不可持续

　　美国养老金规模是世界上最大的，其一国的养老金就占经济合作与发展组织国家全部养老金的一半以上。然而，美国联邦政府发布的基本养老金精算报告显示，2020年美国社保基金将首次出现收不抵支，到2035年所有社保基金余额将告罄。无论是美国官方还是民间，均认为美国养老金体系已陷入不可持续的危机之中，亟待改革。

　　美国现行养老保险体系主要由三大支柱构成：第一支柱是由政府主导、强制实施的社会养老保险制度，即联邦退休金制度；第二支柱是由企业主导、雇主和雇员共同出资的企业补充养老保险制度，即企业年金计划；第三支柱是由个人负担、自愿参加的个人储蓄养老保险制度，即个人退休金计划。一方面，企业年金计划和个人退休金计划的参与率较低；另一方面，美国联邦政府基本养老金制度已陷入可持续性危机。

　　今年7月份，美国众议院以417∶3的绝对高票通过了《退休金提高法案》，这是自2006年《养老金保护法案》通过以后最重要的养老金改革立法。该法案主要涉及企业年金计划和个人退休金计划，强化这两大支柱的覆盖面和缴费能力。

　　德国：延迟退休 扩大财源

　　与其他欧洲国家一样，德国也面临着严峻的老龄化问题。近年来，随着外来人口输入效应以及出生率升高，德国老龄化趋势略有好转，但挑战仍然艰巨。

　　预测显示，到2035年德国劳动年龄人口将减少到4500万至4700万；到2039年，老龄人口则将增加至2100万左右。老龄化始终是德国养老金体系面临的最严峻挑战。

　　目前，德国养老金体系仍采用转移模式，即在职人员缴纳保险金用以支付退休人员的养老金。根据预测，到2040年德国领取与缴纳养老金的人数比将上升至70%，缺口将进一步加大。

　　为了填补养老金缺口，德国早已开始制定延长退休年龄的相关政策。目前，德国已经将退休年龄延长至67岁。与此同时，德国政府还在积极推动税收改革等，以扩大政府财政来源，补贴养老金缺口。

　　近期，德国政府公布了新的基本养老金规定，将成为未来德国养老金制度的重要基础。根据最新的规定，德国将在2021年引入基本养老金制度。届时，缴纳养老金满35年，收入相对较低者将能够领取额外养老金。尽管这一改革被德国政府视作社会保障体系具有里程碑式的一步，但德国民众对于德国养老金制度未来的发展的担忧仍不断增加。因此，越来越多的德国人开始购买私人养老保险。

　　日本：多措并举 增收节支

　　由于少子老龄化形势严峻，日本社保财政负担沉重。近年来，日本逐步延长退休年龄，到2025年所有老年人领取养老金年龄都将从65岁开始。此前，日本已修改劳动法等有关法律，要求政府机构、公司、企业等用人单位有义务为职工提供工作岗位到65岁。即使如此，养老金财政仍面临入不敷出的严峻局面。

　　近日，日本厚生劳动省公布了养老金改革方案，一是扩大社保参保范围，二是调整开始领取养老金的年龄范围，使养老金领取年龄、方式更加弹性化，三是放宽对领取养老金老年人的工资收入限制，鼓励老年人再就业，目的是缓解养老金财政紧张局面。

　　目前，日本对领取养老金年龄实行弹性制，即鼓励老年人推迟领取养老金，起始时间每延后一个月，养老金领取额将增加0.7%，如果延迟到70岁开始领取，则享受养老金额比标准额增加42%，且终身受益。然而，截至2018年3月底，日本享受延期领取养老金的人员仅占老年人口的1.5%，提前支取养老金的人反而达到了19.7%。这说明，日本老年人如果不依靠养老金收入就不足以维持正常生活。

　　为鼓励领取养老金的老人继续参加工作，日本政府计划明年初向国会正式提交相关法律修改正案，扩大厚生养老金参保范围、放宽养老金领取年龄、减少对老年人就业的制度性限制，通过增加老年人就业，解决劳动力紧缺问题，同时带动税收增加，弥补养老金财政的不足。

　　韩国：经济不振 殃及“池鱼”

　　韩国养老金同样面临金额相对较少、老龄化不断加剧、改革存在瓶颈等诸多问题。首先，韩国老年人领取的养老金折合人民币只有几千元，而且韩国存在庞大的家庭主妇群体，这部分人群养老金更低。在高物价的韩国，老年人生活确实存在压力。韩国统计厅数据显示，有超过60%的老年人都在自行筹集生活费。针对老年人生活压力问题，韩国拟推动提高养老金发放额度，但这将导致韩国在三四十年后没有可供发放的养老金。

　　养老金正常发放和提高养老金发放额度，都需有稳定的财政收入作保障。然而，韩国经济容易受国际贸易不确定性因素影响，经济不景气严重影响税收，给韩国财政收入带来了变数。另外，近两年韩国财政支出屡破新高，财政压力正不断加大。

　　此外，人口老龄化加剧更进一步加重了养老金负担。2017年，韩国65岁以上人口已占总人口的14%。当前，韩国老龄化趋势仍在加剧，出生率不断降低。长期来看，韩国养老金的发放压力将不断增大。

　　为解决养老问题，韩国政府“两条腿走路”。一方面，给老年人提供再就业机会，鼓励老年人自行外出赚钱，保障生活。公共设施工作人员、保安、停车场管理员、物业、商店服务员等技术含量不高的工种中，老年务工群体占了很大一部分；另一方面，持续推动养老金改革，拟通过年轻时多缴养老保险、退休后多拿养老金的方式，提高老年人的收入水平，增强养老金制度可持续性。但是，出于财政压力和国家养老金何时用完等因素的考虑，养老金改革方案在韩国仍存争议，进展并不顺利。

　　新加坡：不断完善 优势明显

　　新加坡的养老政策比较复杂。目前，绝大多数乐龄人士（老年人）采用的中央公积金制度，是一种强制性的储蓄计划。实施对象为具有劳动能力的新加坡公民和永久性居民。中央公积金用以应对个人退休生活、健保和购房方面的需要。

　　新加坡中央公积金由人力部辖下中央公积金局管理，根据不同用处普通户头、特别户头（主要用于养老）、医疗户头和退休户头。年满55岁时，可以提取存款，自行分配使用。

　　在实施过程中，政府发现，有部分退休老人不善于理财，退休后没几年就把公积金账户的钱花光了；还有部分退休老人，账户储蓄不多，但寿命很长，导致晚年生活和医疗保障费用短缺。针对这一缺陷，政府又推出了“公积金终身入息计划”，即公民在55岁时，政府会为其设立退休户头，把公积金中积累的一部分钱取出来再投进去，等到65岁以后，按照每个人不同的条件（交多拿多），每个月可领取一部分生活费用，直到去世为止。

　　新加坡最初设立中央公积金的宗旨是让人们有退休储蓄，后来添加了买房、投资等功能，但这些新功能有时与“养老”的原则相互矛盾。此外，由于社会经济环境发生转变，中央公积金制度和方法多年来不断调整，制度十分繁琐、复杂、难懂，连专业理财专家都需要仔细钻研，一般老百通常是似懂非懂，容易发生误解。中央公积金关乎民众毕生储蓄，这些误解和不理解，很容易发酵，成为政治问题。

　　但总体而言，新加坡的中央公积金制度是世界上评价较好的退休储蓄制度之一。