负面清单：复制上海”背后的机制通关之路

    自2015年4月上海自贸试验区实行扩区以来，一年来取得了非常显著的成绩。从28.78平方公里扩至约120平方公里，面积比原自贸试验区扩大了近4倍，占上海1/50的区域面积上已经创造了全市1/4的生产总值，经济活力明显增强。

    对于上海自贸试验区的成功，业内人士指出，非常重要的一个特点是准入前国民待遇加负面清单管理制度率先在上海自贸区推进，并且不断深化。那么，上海自贸试验区在负面清单管理制度能否推广至全国？中国国际经济交流中心经济研究部张焕波告诉中国经济导报记者：“短时间内，难度还是比较大的，因为上海自贸试验区的范围是有限的。要推进好负面清单制度，需要通过完善我们的安全审查机制，更好地执行《反垄断法》，完善社会信用体系建设、法制建设，以及社会多元力量参与等多种方式，真正使我们负面清单制度之下的监管能够更加科学完善高效。”

    “上海模式”或难已推广至全国

    2015年10月份，国务院印发了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》中，明确提出2018年正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。对此，张焕波认为，其难度还是比较大的。

    张焕波表示，上海自贸试验区的范围有限，短时间内要扩展到全国，时间比较紧迫。2015年，在与中美战略对话中，焦点问题是负面清单的谈判，对美国来说，可能不需要太大的改革，但对我们来说，要进行负面清单的改进，从一开始的190多条到现在的122条，对我们来说是比较难的。“因为无论是从监管机构，还是从法律制度，还是从社会团体、行业、协会建设来说，我们远远没有达到美国那种程度，尤其是制度监管层面还不够完善。”张焕波指出，美国国内制度已经相当完善，尤其国家安全审查制度，尽管美国国家层面没有统一的负面清单，看上去随便任何一个企业、行业都可以进来，但进来的外资会通过安全审查机制被限制和禁止其交易，即便有些交易成立了还可能被取消，这是以国内法律来保护自己国内经济的发展。

    对于上海自贸试验区的负面清单监管问题，张焕波指出，首要的是上海自贸试验区受面积的限制以及发展方向的取舍，行业覆盖不尽全面，即便是在负面清单中的一些行业放开了，但在上海自贸试验区没法做。比如采矿业，即便放开了但在上海自贸试验区也不能做，这样的话试验效果大打折扣。

    另外，配套措施不协调，海关、税务、环保部门、安全、金融，这些部门之间如何进行统一的协调，目前比较困难的，部门之间的沟通协调还需要进一步努力。

    还有专业化的问题，比如怎么判断一个行业是不是垄断，因为不同的行业需要不同的背景，在认识上单靠政府部门的监管人员来进行识别还是比较困难的，尤其是自由贸易区刚建立，成立两年多的时间，这么短的时间，人才方面、专业化方面可能还跟不上。

    最后是海量信息的问题，上海自贸试验区成立两年多，大量企业涌入，目前上海自贸试验区有8~9万的企业。以前是要审批、登记，提供的信息比较完备，而目前备案过程中，由于各部门的信息不能达到共享，如果没有信息方面的协调和识别，进行监管也是非常困难的。
   
    需完善负面清单模式下的事中事后监管体系

    为什么负面清单在近两年来成为贸易“热词”？TPP（跨太平洋伙伴关系协定）、TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴协定）、RECP（区域全面经济伙伴协定）等全球新一轮的贸易投资规则正在形成。在张焕波看来，如今新的贸易规则与传统的贸易规则有很大不同，主要包括以下三点：第一是讲究公平交易，各国之间存在环境保护、人工成本等差异，因此要追求公平规则；第二是公平贸易规则，从事前准入到事后监管，提前划定边界内标注；第三是国际国民待遇方面，新贸易协定投资规则程序主要的是以准入前国民待遇为标准。

    新的贸易体系形成后，将对我国的事中事后监管提出很大挑战，那么，如何加强负面清单事中事后监管？张焕波建议：一是完善国家经济安全审查机制。2011年2月，国务院办公厅发布了《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》，当时确立了部际联席会议制度。2015年7月，《中华人民共和国国家安全法》出台，从法制上对国家经济安全审查做出了一些规定。“从总体上来看，国家经济安全属于兜底条款，为国家监管部门提供了自由裁量权，东道国的执行国家安全审查过程中享有充分的灵活性。”张焕波指出，现在审查是部际联席会议制度，由商务部负责，是否需要进一步升级？设立单独的审查机构，是不是把安全审查放到更高的高度？是不是需要建立一个专门的金融领域的安全审查机构？

    二是如何提高反垄断的专业化，目前反垄断存在多头执法的情况，国家发展改革委价格监督检查与反垄断局主要负责价格方面是否存在垄断，商务部反垄断局主要负责经营者集中时是否存在垄断行为，国家工商总局主要负责一些企业日常行为的社会监管。目前来看，各部门多头执法，有些案件在判断方面，到底属于哪个类型难以断定，信息沟通方面也有困难，下一步是不是进行整合？反垄断并不是专门针对外企，是属于行业监管的一部分，要做到动态监管，实时管理和定时稽查。