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李文华:总体而言,实践主要集中在森林与自然保护区、流域与矿产资源开发等方面。这些实践一部分由中央相关部委推动,以国家政策的形式实施,一部分是地方自主性的探索实践,还有一部分则是近几年来初步开始的国际生态补偿市场交易。
比如说流域补偿,当前城市饮用水源地保护和行政辖区内中小流域的上下游间的生态补偿成功案例较多,比如说北京和河北境内水源地之间的协作、广东对境内东江流域上游的补偿。也出现一些基于市场机制的生态补偿手段,例如浙江东阳和义乌的水权交易。另外,浙江金华市与上游磐安县进行的“异地开发”补偿模式也值得研究。
中国近30%的国土面积分布在十大流域或水域内,包括数千个大小不等的流域,许多流域的生态环境保护都面临环境与经济利益分配关系的错位问题,所开展的试点也只是其中一部分,还需要在机制上进一步研究并推进。
补偿机制“两选”:财政为主?
《21世纪》:目前,生态补偿机制是以市场为主,还是以财政为主,争论不断,您怎么看待生态补偿机制的补偿手段?
李文华:按照实施主体和运作机制来区分,生态补偿的手段可分为政府补偿和市场补偿两大类。但根据目前我国的实际情况,政府补偿机制仍是开展生态补偿最重要的形式,也是目前比较容易启动的补偿方式。当然,同时还应积极探索使用市场手段补偿生态效益的可能途径。
政府补偿机制有很多种形式,比如说财政转移支付、差异性的区域政策、生态保护项目实施、环境税费制度等等。其中,财政转移支付是生态补偿最直接的手段,也是最容易实施的手段。
我们建议,增加对生态脆弱和生态保护重点地区的支持力度,增加对中西部地区的财政转移支付,对重要的生态区域或者要素,比如说自然保护区、国家生态公益林等,实施国家购买,并建立长效机制。但另一方面,随着我国市场机制的逐步成熟,还应积极探索并建立多渠道的融资机制。
《21世纪》:刚提到东部地区对西部地区的补偿,这是目前最引人关注的话题,您认为东部应该如何向西部实行生态补偿?
李文华:这是区域补偿方面的典型案例。对这些地区进行生态补偿,我认为是应该认真加以考虑的。
首先,要改变“生态无价、环境无价”的传统观念,科学核算西部地区生态系统提供的各项产品和服务的价值、以及对生态破坏造成的经济损失。
其次,对一系列工程计划如退耕还林、天然林保护、水源保护工程等以及财政转移支付手段进行统筹安排,避免重复,提高资金使用效率。
第三,适当加大财政转移支付力度,逐步弥补偿还生态旧债,缩小差距。
第四,以水资源补偿为切入点,探索多渠道补偿方式,比如说可以在中央政府的协调和引导下,积极探索跨省流域生态补偿机制,建立下游对上游水资源、水环境保护的补偿以及上游对下游超标排放赔偿的双向责任机制。
《21世纪》:生态补偿涉及领域众多,11个部委齐聚条例起草工作会,建设生态补偿机制该如何在众多部门之间协调?
李文华:此次条例的起草,就由众多部委相关人士组成了领导小组,由国家发改委牵头,加以协调。但从长远看,建议国务院设立生态补偿领导小组,负责国家生态补偿的协调管理,行使生态补偿工作的协调、监督、仲裁、奖惩等相关职责。
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