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“西部地区是我国生态的自然屏障,因此限制开发和禁止开发的区域的面积最多,他们遭遇了生态保护与经济开发的矛盾,在生态补偿框架中,必须充分考虑东部对西部的补偿。这是生态补偿的重中之重。”邓海峰对记者分析。
此外,补偿金分配原则强调充分和合理补偿相结合。以林业为例,根据一位参与林业生态补偿调研的专家介绍,“如在退耕还林补偿中,全国仅分南方和北方两个补偿标准,这样的补偿方式在一些地区导致过度补偿现象,而在另一些地区却是补偿不足,所以要避免出现这种两极分化,在合理补偿的基础上逐步实现充分补偿。”
政府和市场补偿双管齐下
和以往的资源性单行立法相比, 框架稿在生态补偿方式上做出了很大突破,旗帜鲜明地主张,应由政府补偿和市场补偿双管齐下。
“就目前环保阶段和市场经济发展水平而言,在生态补偿上起主要作用的仍是政府,只有在一些受损方和受益方都十分明确的前提下,才可以充分发挥市场的补充调节作用。”王金南在研讨会上说。
框架稿在政府补偿方式上提出了四种具体措施:财政补贴、政策优惠、项目支持、税费改革。
王金南认为,财政补贴的资金比较稳定,是目前政府补偿的主要途径,但中央和地方的分工应当明确:省内某一要素的生态补偿,应当以本省直接财政补贴为主;如果某生态补偿要素跨越两个或者两个以上省区,则以中央财政补贴为主。
政府补贴虽然比较稳定,但很多情况下难以持续。因此,市场机制的引入,就非常必要。但令人费解的是,框架稿将地区之间的横向补助、对口支援和项目协作、各种国内外捐赠和碳汇交易这四种方式放在“市场补偿”一节。
“除了碳汇交易,其余三种属于市场交易机制吗?”一位地方环保系统的官员对记者表示困惑。
“此处的市场机制是广泛的,强调的是补偿人与受偿人之间的自愿协商机制。比如,两个省之间,或者两个市之间,以及企业和个人之间,自愿达成了生态补偿的协议,同样属于市场机制。”前述参与立法研讨的专家对记者说。
尽管框架稿相对完备,但仍然遗漏了一些重要议题。不少学者建议将生态破坏赔偿问题,如何处理生态环境补偿与扶贫的问题,也纳入立法框架。
在生态补偿比较热的背景下,生态破坏赔偿问题一直被忽视。以流域补偿为例,通常是下游对上游给予生态补偿,但这是有条件的,其隐藏的条件是上游为下游提供的水达到了约定或者法定的质量目标,否则上游应对下游给予赔偿。
“在实践中,不少地区意识不到这一前提条件。”邓海峰指出,“因此需要在立法中予以特别强调,以此减少生态破坏行为。”
此外,由于生态补偿的对象大都是一些相对落后的地区,因此补偿往往会与扶贫联系在一起,但生态补偿与扶贫在目标、手段和方式上存在明显区别,因此王金南建议,“库区移民、生态难民、资源枯竭型城市产业转移等问题,在开始建立生态补偿机制时,应该区别对待,而不是混在一起。”
2010年将成为值得纪念的生态补偿机制建设年,法规、政策以及实践三方面工作正在同步推进。
6月,发改委调研小组将展开《生态补偿条例》起草工作的前期调研。
“调研工作将由五、六个小组分头进行,成员除各部委官员外,还将邀请中科院、社科院和大学等学术机构的专家加入。”发改委西部司农林生态处处长肖渭明对记者表示。
据本报记者获悉,目前《生态补偿条例》草案框架稿已呈现轮廓,即初步提出了生态补偿的定义、范围、原则和机制。
事实上,在国家抓紧制定条例的同时,各部委的试点工作也并未停下脚步。
今年,环保部考虑启动淮河、新安江、辽河、滇池和巢湖流域的生态补偿机制。
此外水利部有关人士表示,水土保持生态补偿工作是2010年全国水土保持重点工作之一,对能源开发、有色金属、水电、铁路及高速公路等开发建设项目造成的水土流失都计划建立水土保持生态补偿机制。
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