碳排放权交易市场体系亟待建立 机遇挑战并存

        中国“十二五”规划纲要提出:“建立完善温室气体排放统计核算制度,逐步建立碳排放交易市场,推进低碳试点示范”。在近日于北京举行的2011年第四届中国碳交易峰会上,多位业内人士认为建立中国碳市场势在必行,但同时也指出碳市场的建立是一项复杂的系统工程,需要从政策、管理体制、技术创新等多层面进行分析和研究。

　　我国建立碳市场势在必行

　　2004年11月,中国政府批准了第一个CDM(清洁发展机制)项目。2006年6月26日,中国第一个CDM项目内蒙古辉腾锡勒风电项目在EB(联合国清洁发展机制执行理事会)注册成功。截止到2011年5月13日,中国在EB注册的项目共1380个,占全球44.63%;预期年减排量约3亿吨,占全球63.87%;共签发了约3.49亿吨,占全球56.75%,累计收入近300亿美元。

　　CDM作为《京都议定书》中引入的三个灵活履约机制之一,是《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会通过的附件Ⅰ缔约方在境外实现部分减排承诺的一种履约机制,其核心是允许发达国家和发展中国家进行项目级的减排量抵消额的转让与获得。

　　虽然中国CDM在全球碳交易中举足轻重,但其本身存在的一些问题开始凸显。第一,项目结构不合理。从注册项目个数分布来看,水电、风电项目占30%,对这些项目依赖性较强。一旦EB对某些项目,如风电进行禁止,将造成较大损失。第二,签发率偏低。截止到2011年5月1日,已获得签发的项目为455个,占注册项目1354个的33.6%,低于世界平均水平(34.08%),有相当一部分2009年以前注册的项目至今未获得签发。

　　中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员陈洪波表示,中国以项目为基础的排放权交易在全球碳交易中占绝对比重,但由于目前尚未建立统一的国内碳交易市场,在国际碳交易中缺乏定价权,国内核证减排量价格较低,企业利益因此受损。有数据显示,国内核证减排量一度徘徊于5欧元/吨至8欧元/吨之间,相比二级CDM交易市场20欧元/吨的价格,差距很大。

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军也认为,建立中国自己的碳市场势在必行。李佐军说,从长远看,以往大规模的拉闸限电降低能耗的方式难以为继,需要通过市场化的手段推进。此外,欧盟已经加强航空业碳排放的限制,规定自2012年起,凡是进入欧盟以及在欧盟内部航线飞行的航空公司(包括外国航空公司),都将被纳入碳排放交易配额中。据初步测算,若国内航空公司所有飞欧盟的航班均被纳入欧盟排放交易体系,仅2012年就需要为此支付至少8亿元。李佐军认为,碳市场作为一种基础性的制度安排,能够起到发现价值,优化资源配置,降低成本的作用,并且只有先有了市场制度,包括碳税在内的其他手段才能最大程度地发挥作用。

　　我国建立碳市场机遇与挑战并存

　　从目前的情况看,中国碳市场建设与国际碳市场差距明显。北京中创碳投科技有限公司总经理,中信证券碳投资与碳市场首席科学家唐人虎说,以欧盟EU-ETS为代表的国际碳市场经过几年的运行和不断调整,形成了成熟的运行体系,可以支持市场可持续发展的态势。而2011年作为中国国内碳市场的正式启动元年,碳市场四要素均处于建设状态。

　　第一,从法律政策框架层面看,国际碳市场(以欧盟EU-ETS为代表)战略目标法律和操作政策均已完备。中国碳市场建设2020年和“十二五”战略目标已明确,但操作层面政策缺失。第二,从技术保障方面看,国际碳市场除了国家注册系统外大多数技术保障体系建设向市场参与方开放,为参与方获得更好回报创造了条件。中国在国家和市场参与方介入技术体系的程度和分工尚未完全确定。第三,从监管体系方面看,国际碳市场由政府颁布规则并监管整个体系,监管执行大多数授权给包括第三方在内的相关机构。中国对此尚未有定论,预期市场早期政府会承担更多的监管功能,但部分授权给市场机构不可避免。第四,从参与方看,国际碳市场形成了以排放源拥有企业和金融机构为核心,包括法律、咨询、第三方等全链条服务在内的参与方大活跃情况。中国此前通过对CDM机制的参与和国内自发碳交易,培养了一批碳市场潜在的中外参与方,但特定环节缺失严重。

　　李佐军认为,碳交易市场是针对碳排放这一外部性商品建立的市场,是一种崭新的探索。碳交易市场涉及面大,需要全球互动,共同推进。碳交易市场建立需要几个前提:碳排放必须是稀缺资源,产权要清晰,能够分配到明确的主体,监管机制等配套体质的完善。虽然这个前提实现难度较大,但中国在这方面已经开始进行摸索。

　　近年来,国家和地方已经开始试水碳交易市场。2010年8月18日,国家发改委下发《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》,广州、辽宁、湖北、陕西、云南五省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定八市列入国家低碳试点范围。此外,国内也已建立9家碳交易所。

　　陈洪波认为,在推进试点的基础上,建立中国自己的碳市场并非没有机会。从国际层面看,EU-ETS(欧盟排放交易体系)继续实施,并接纳CDM项目,预计缺口10亿吨左右。日本等国提出了2012年替代《京都议定书》的双边机制,将对中国项目形成需求。从国内层面看,自愿交易管理办法有望出台,将推动国内自愿交易。五省八市正在制定碳交易办法,将产生新的需求。节能减排政策将从过度依赖行政手段转向利用市场机制,也将创造新的需要。唐人虎说,到2020年中国单位国内生产总值二氧化碳排放要比2005年下降40%至45%,“十二五”期间的目标是下降17%,这将为碳市场的发展创造条件。

　　专家建议分步推进碳市场建设

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为,建立中国碳市场的核心是要解决建立碳排放权的形成机制、分配机制、交易机制、价格形成机制、登记核查机制和监管机制。

　　对于碳交易试点,李佐军建议应该统筹兼顾,推出针对试点的统一的指导意见,避免各地搞同质化竞争。同时,各试点地区可以有所侧重,如有的地区可以偏重试点碳排放分配机制,有的地区可以试点价格形成机制等等。

　　在实施步骤上,李佐军建议分阶段推进:2011至2012年,规范自愿交易市场,有关部门制定管理办法,做好试点地区的试点方案;2013至2015年,推进碳交易试点;2016年至2010年,完善碳交易试点的政策和制度安排,逐步建立全国统一的碳交易市场。

　　唐人虎认为,虽然中国碳市场具体执行规则尚未确定,但建立碳市场四个相关要素工作可能遵循以下基本思路:对照成熟国际碳市场经验,参考新兴碳市场建设发展。以被约束行业为抓手(包括国际约束,如航空航海、出口商品;国内约束,如能源总量等),以区域试点为试验田开展工作,重点在于如何得出总量和如何分配。以自愿减排(项目体系)和区域试点(配额体系)并行为试点,重点建立完整的中国碳市场体系。