特区中的“特区”：深港前海试点模式初定(2)

对于河套地区的产业类型，港深两地政府可以提出指导性原则，而不具体确定产业类型。两地政府可以通过环境标准的制定、土地租金的确定等机制，引导产业的进入和发展，尝试港深两地深度融合效果。

事实上，目前成立的前海管理局，从架构到功能，均是上述思路的翻版，和内地浦东、滨海、重庆两江新区等政府管委会模式大相径庭。

在产业布局上，前海新区也遵照自然生成模式，以四个定位（深港合作先导区、体制机制创新区、现代服务业聚集区、结构调整引领区）确定基本方向，主要精力，则放在政策构建上，包括在税收、离岸业务、司法等方面进行探索，其中在税收上明确提出取法香港低税架构，司法方面允许香港的仲裁机构在前海设立分支机构等等。

郑宏杰透露，领导对他说，前海局之后的运作将完全市场化，没有什么官做，按市场化运作，除了土地，前海没有任何存量，这不是修修补补的，也不是左口袋到右口袋，也不是简单一种存量资产的调整，或者简单的利益调整，完全是一种增量式的发展。对前海来说，这种成本既有经济成本，也有政治成本。

“前海是国务院批复的最小的一块功能区，但它承担了当下最大的一个历史使命。”郑宏杰说。

特区立法权的制度价值

“前海新区的创新，是制度性的，需要采用重大立法予以保障”。中国政法大学宪政研究所所长、北京大学人大与议会研究中心主任蔡定剑教授辞世前，一直高度关注后海试点。今年八月，蔡接受本报记者专访，极言特区立法权的制度价值，对前海试点的推进至关重要。

蔡定剑告诉记者，深圳的特区立法权进行了大胆的尝试。“特区立法授权，包含有社会主义民主政治重大创新考量。”蔡定剑称，这也是七届全国人大常委会第26次会议1992年7月1日通过该立法权以来，各方对该授权持慎用的原因所在。

蔡定剑回顾，深圳1987年底提交特区独立立法权力授权议案归口全国人大常委会研究室，由研究室副主任萧榕主导。萧主管政治组，指定蔡定剑具体负责该议案。

而在深圳立法议案中，蛇口经验占据很大分量。

其时深圳特区内的上步、沙头角、南头以及罗湖4区不是行政区，是真正意义上的功能区——作为市政府派出的县级办事机构而存在。如果全部按照蛇口模式，以管委会功能区运作架构对应直选，有望开创出一条有别于内地体制的“小政府、大市场”模式。

为解决第一个问题，深圳着手筹建人大，于1992年促成特区立法权的落地；1993年，撤销宝安县建制，一分为二设置宝安区、龙岗区；1997年，罗湖区分设出盐田区，构成了深圳市基本行政格局；2000年3月15日，九届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国立法法》赋予经济特区所在地的市以较大市的立法权，自此深圳立法“双权”并拥。

在蔡定剑看来，一方面，具体的公务运转中，深圳借特区立法优势，直接采用了香港的经济行政技术，管理效率领先内地；但另一方面，为迁就人大对口，导致五套班子传统体制在特区全面复归，“导致与内地体制的同化。”

不过，深圳也由此成为真正的法律特区，尤其重要的是，特区立法为深圳今天前海新区的继续改革，提供非同寻常的制度动力。

按照12月20日《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》香港说明会表述，前海合作区发展现代服务业，已上升为国家战略，将享受包括法治建设、政府服务、财税和土地支持及社会保障等五项特别政策措施。

他透露，当前正在开展的前海立法除了《条例》外，还包括将以政府规章形式出台的《前海管理局管理办法》和《前海湾保税区管理办法》。

“特区的成功，不是优惠政策寻租的成功，最大的成功是个试错权的问题。”中国体制研究会副会长李罗力接受本报记者采访时称，特区立法权为深圳的先行先试，提供了试错机会，尤其是法律、政治以及其他调动社会民间资源整合方面的试错，不是现有五套班子格局所能承载的，只有在新的前海合作区制度创新条件下才能实现。