土地制度改革再进一步:三权分置,适度规模
近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,并发出通知要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。其中最大的亮点,就是推进现代农业发展,在坚持土地集体所有的前提下,实现所有权、承包权、经营权三权分置,形成土地经营权流转的格局,大力培育和扶持多元化新型农业经营主体,实现农业适度规模经营。
农业部部长韩长赋表示,实现土地集体所有权、承包权、经营权三权分置,是引导土地有序流转的重要基础。
从“两权分离”到“三权分置”的转变,为农业现代化和新型城镇化带来哪些新契机?如何解读《意见》与农村土地制度改革之间的联系?如何做到适度规模经营?三权分置,放活经营权其实,三权分置的思路早在十八届三中全会上便有所强调——“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”2014年中央一号文件也指出,“在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”
各方在讨论三权分置时,聚焦在为什么要在过去的所有权、承包权基础上,通过流转分出经营权。中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥对中国经济导报记者表示,对于中国农村土地制度改革到底改什么等问题曾有不同争议,“这次提出三权分置,实际上是理论上的提升和重要创新。其中非常明确的一点是不改变社会主义农村土地的公有制。”
放活经营权是三权分置的一大亮点,把承包权和经营权分开是为了更好地保障转让权。李国祥表示,在实践中,这对促进土地流转的意义重大。“以前,很多地区的农民进城后,担心土地流转之后不再属于自己。《意见》明确,流转的是经营权,土地仍为集体所有,农民仍有承包权,这有利于资源的优化配置。”
观察与思考
在工商资本下乡的过程中,如何确保其“带动”而非“代替”农民发展?实际上,放活经营权的流转并非不需要约束。李国祥表示,对于工商资本参与流转,市场必须加强准入管理,并且对进入企业采取一定的监管措施,避免出现圈地和非农化、非粮化等现象。
“《意见》出台后,农村土地制度改革整体思路比较明确,所有制、承包关系基本稳定,经营权放活。需要注意的是,政府应通过法律法规和政策加强土地用途管制,让经营权放活尽可能扬长避短。”李国祥建议。
提及经营权的改革,还需考虑到近年来农村土地承包经营权确权登记颁证的问题。农村里土地纠纷较多,如何化解还有待考量。
“《意见》明确了放活经营权,进行适度规模经营,这方面虽有突破,但在各方权益发生矛盾时,用什么方式来处理?新型主体将来拥有经营权,他们的权能该有多大?这些仍有待探索。”李国祥坦言。
农业部农村经济体制与经营管理司司长、清华大学中国农村研究院学术委员会委员张红宇曾表示,农村土地集体所有、家庭承包经营的“两权分离”制度安排,需要适应时代变迁要求,而三权分置为构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系创造了条件。
适度规模,并非越大越好
韩长赋指出,一定规模的土地集聚有利于发展现代农业。但是,任何一种土地经营方式,都存在劳动生产率与土地产出率如何均衡的问题,土地经营规模不是越大越好,应当有一个适宜的范围。
“现代农业的基本特征是农业生产的专业化、标准化、规模化和集约化。”中国粮食经济学会常务理事、研究员丁声俊对中国经济导报记者表示,实现农业现代化必须要创新。实现适度规模经营,就要发展新型经营主体,即农业家庭农场、农民合作社等形式。
值得注意的是,农民原来的土地分散,规模小,不能实现规模化、现代化的需求。同时,农民的土地转让范围非常有限,财产权、使用权都很受限。
“定调”三权分置,赋予农民更多财产权,要求土地流转后才能有一定规模。“这实际上增加了农民收入结构的多样性。过去,农民只依靠种田的收入,现在通过土地流转权等于增加了他们的财产权,农民将承包的土地流转出去,同时财产权也得到了保障。”丁声俊表示,现在通过把经营权转让给其他对象,市场流转范围扩大了。
的确,初期农民不愿意把土地流转出去,现在财产权得到保障,农民积极进行土地流转,对扩大适度规模经营提供了有利条件。
不过,农村规模经营一定要坚持适度原则。现在,某些地区仍有认识上的偏差,认为规模做得越大越好。甚至有些地区为了政绩,盲目扩大规模,不符合生产力实际水平。
对此,丁声俊强调,“‘适度规模’不是‘一刀切’,在不同地区应该有不同的规模,比如,东北地区就不同于黄淮海地区的规模经营,因为东北人均耕地面积比较大。”
在谈及规模过度可能带来的问题时,丁声俊认为,首先是管理跟不上,其次是要在大城市工商企业进军农村过程中,防止土地的非农化和非粮化。工商资本进农村租用大面积土地,土地租金较高,另外每天要付给在该土地上做工的农民一定工资。如此,城市工商企业成本相当高,如果单纯种粮其成本难以平衡,为获得更高的收益,可能会对非农化和非粮化造成威胁。
中国国际经济交流中心研究部副研究员马庆斌曾表示,从国际经验看,一般工商企业进入农业,都会有规模限制。如果工商企业进入规模过大,就可能形成垄断定价,这不利于粮食安全。要在效率和收益之间找到平衡点。
目前,我国土地流转整体来看发展很快,大概有30%左右承包地发生流转,针对未来土地制度改革的发展还要注意哪些问题,李国祥表示,今后要着力解决土地流转中的问题;土地流转确权登记与土地整治,以及风险管控要探索更多新机制;土地流转要与城镇化、户籍制度改革合理结合起来,并与城镇化联动起来,还要进行鼓励和探索。此外,当前我国土地租金价格偏高,要逐渐把价格降下来。
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