不动产登记地方改革遇困难 部门利益藩篱待打破

    不动产登记制度改革目前已在多省展开，记者近日在江苏、广东、湖南、福建等地采访了解到，各地以统一登记机构、登记簿册、登记依据、信息平台“四统一”为抓手推进该项改革，取得一定进展。

    基层官员和专家表示，相关政府部门权力博弈、不动产登记专业人员缺乏、信息系统有效整合难、“小产权房”等法外建筑如何确权等问题，影响了不动产登记改革进展，建议以《不动产登记暂行条例》的制订为契机，细化完善顶层设计，保障不动产登记机构的中立性和专业性，加强登记队伍专业化建设，推动改革深入。

    --多省推进“四统一”不动产登记改革

    根据国土资源部披露的消息，截至6月底，全国已有18个省份启动不动产统一登记工作。记者在江苏、广东、湖南、福建等省份采访了解到，各地通过设立统一不动产登记机构或建立多部门联席会议等制度，着手整合不动产登记职能，推进不动产登记信息平台基础建设，取得一定进展。

    江苏国土资源厅负责人介绍，今年4月，江苏省政府发文批准在省国土资源厅设立不动产登记局，在全国较早启动对不动产登记职责的整合，国土资源厅负责指导监督全省土地、房屋、林地、草地、海域等不动产登记工作，会同有关部门起草不动产统一登记的地方性法规、规章草案。

    广东、贵州等地在省政府一级设立不动产统一登记工作领导小组，在国土资源厅设立领导小组办公室；山东、湖南等地建立了多部门联席会议制度，制订不动产登记改革方案，推动相关部门职能整合。

    针对农村土地和房屋存在的产权不清、家底不明，各地开展了农村宅基地、集体建设用地、土地承包经营权等确权、登记、发证工作。湖南启动了浏阳市、澧县、芷江侗族自治县试点工作；去年以来，福建莆田在全市44个试点村推进宅基地使用权和农房确权发证工作，涉及3.5万多户村民。

    整合土地、房屋、草地、滩涂、海域、林地等登记信息的基础平台建设在少数省份已经开展，江苏省国土资源厅负责人介绍，将通过信息平台建设，国土、房管、海洋渔业、林业等部门通过数据交换接口、数据抄送等方式，实现不同部门审批、交易和登记信息实时互通共享，在此基础上建立不动产登记信息公开查询系统。

    广州市国土房管局负责人表示，今年将筹建不动产统一登记信息平台，制定统一登记簿证，逐步完善包括地表、地上、地下建设用地使用权登记规范。

    8月底，国务院公布《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》对于建立不动产统一登记机构、不动产登记簿、登记程序、登记信息管理基础平台建设等做出规定。

    --三大难题制约 地方不动产登记改革突破难

    记者在多省采访了解到，不动产登记涉及土地、房管、农业、林业、海洋渔业、住建等多个部门，各部门登记权限和程序各有其法律依据，改革后将不动产登记职责整合到一个部门，实现信息共享，触动了部门利益，多地经办人员表示协调难度大，阻力重重，推进缓慢。

    南京、广州等地国土资源部门工作人员表示，尽管省里设立了不动产登记改革领导小组，建立了联席会议制度，但具体经办还是在国土部门，要协调农业、林业、海洋渔业等厅级单位难度不小。

    南京林业大学教授孟祥远认为，推动不动产登记，将原先分散在各部门的审批、登记权限集中在一个机构行使，是对相关部门“割肉”，必然导致利益博弈。

    湖南林业系统一位工作人员表示，将不动产登记全部整合到国土资源系统，实际面临较大的难度，比如办理林权登记，涉及土地面积、林木种类等，办理这些手续林业部门相对更专业，如果只是由国土部门来办理，显然费时费力。

    根据《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》，不动产登记机构由县级以上地方政府指定，并接受上级政府的登记主管部门指导、监督。记者在南京、苏州、福州等地采访发现，在市、县一级，不动产登记改革大多仍停留在做理论研究和数据对接技术方面准备等阶段，并无实质进展，一些地方在制订改革方案时，承诺给统一的不动产登记机构予以灵活的编制和流动机制，但不少基层工作人员抱有疑虑，担心以后“两头不靠”。

    信息平台的整合是基层面临的另一大难题。广东国土部门一名工作人员表示，当前，国土、房管、农业、林业、公安、民政等多个部门都有各自信息系统，对接既有协调上的难度，也有技术上的难题，包括过去一些纸质信息的登记和目前电子信息登记的口径和标准不一，各地方自行建设独立的登记系统对接难度大，过去经历了频繁的机构整合、职能调整、国企改制、产权转让，信息丢失问题严重等。

    对于“小产权房”“违章搭盖”和一些由于历史原因未办理相关手续的房屋如何办理登记是基层面临的又一难题。

    深圳市房地产研究中心高级研究员李宇嘉说，不动产登记改革的难题之一是如何处理产权不清晰、不完整或存在争议的不动产登记问题，如果在登记时略过它，仅仅登记合法建筑，不动产登记明确权利归属、保障交易安全的功效将大打折扣。

    在江苏推进不动产登记试点工作中，因农村宅基地的权属纠纷、农民承包土地四至界限不清、因历史原因未办理产权登记的房屋如何确认其权利归属等问题阻碍了试点工作向纵深进展。

    --破除部门利益藩篱 打造中立、专业不动产登记

    专家和基层人士表示，不动产统一登记改革面临机构整合、职责整合和信息整合三大任务，信息平台建设和信息共享难题可以通过技术攻关克服，当务之急是要解决部门利益之争，由政府主导，改变一个部门单打独斗局面，保证不动产登记机构的专业性和中立性。

    清华大学法学院副教授程啸提出，新近出台的《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》没有指定由哪一部门作为统一登记机构，承担不动产登记的机构应当排除部门利益、行业利益干扰，摒弃将不动产登记仅仅作为一种行政管理措施或手段的狭隘认识，通过分离不动产登记与不动产管理来保持登记机构的中立性。

    孟祥远说:“深化不动产登记，要推动部门改革先行，实现不动产登记职责整合，人员独立。”

    程啸等专家提出，不动产登记是一个专业性很强、对于法律专业素质要求比较高的工作，在国外，不动产登记官和律师、法官一样，都有准入门槛，我国应尽快建立全国统一的、专业不动产登记队伍。

    广东、江苏、福建等地基层经办人员表示，要通过当前开展的农村土地和房屋确权发证工作，摸清家底，解决历史遗留问题和“小产权房”等争议问题，达到明晰产权，定争止分目的，在此基础上才能深化不动产登记制度改革。

    一些专家学者对于完善《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》提出建议。中国社会科学院法学研究所研究员孙宪忠认为，“征求意见稿”涉及登记操作的制度过于简单，缺乏可操作性，一些重要的登记制度，比如初始登记、变更登记、涂销登记，都只有简单的几句话描述，登记机关具体操作存在较大困难，建议对相关制度进行细化。中山大学法学院教授张民安认为，需要明确登记是强制还是自愿，否则大量不动产，特别是产权不清晰的不动产不会被纳入统一平台。