罚没收入异常增长背后，“远洋捕捞”如何治理？

　　看罚没收入是否异常增长，不仅要看实际增速，更要关注罚没收入的结构变化，如罚没收入有多少是对企罚没款，有多少是大案要案，有多少是日常行政处罚

　　文|《财经》记者 王丽娜

　　编辑|苏琦

　　异地趋利性或逐利性执法司法，最近以来成为中央多个部门“亮剑”的对象，多方定调将予以严防和惩治。

　　1月13日，在全国高级法院院长会上，最高人民法院院长（下称“最高法院”）张军强调，审判执行工作要坚决克服地方保护主义，严防趋利性执法司法。要从司法权是中央事权的政治高度，从畅通国内大循环、构建全国统一大市场的战略高度，深刻认识趋利性执法司法的严重危害，严格依法加强对相关案件的审查，聚焦扩张管辖、人为制造异地管辖、以轻缓刑威胁诱导认罪认罚等情形，建立健全甄别、处置、防范机制。

　　当日，在全国检察长会议上，最高人民检察院（下称“最高检察院”）表示，2024年检察机关着力营造法治化营商环境，依法有效平等保护企业和企业家合法权益，着力依法监督纠正利用刑事手段干预经济纠纷、违法查封扣押冻结财产特别是违规异地执法和趋利性执法司法问题。2024年1月至11月，最高检察院交办31件重点案件，依法监督违规异地执法和趋利性执法司法问题。

　　此前的1月7日，不得违法开展异地执法或实行异地管辖，依法防止和纠正逐利性执法司法活动，还写入国家发改委公开发布的《全国统一大市场建设指引（试行）》。

　　异地趋利执法与罚没收入异常增长，最近引起关注。2024年12月16日，国务院以“加快落实行政裁量权基准制度，进一步提升行政执法规范化水平”为主题进行专题学习，国务院总理李强主持学习。李强指出，强化执法监督，关注罚没收入异常增长、大量异地执法、大额顶格处罚等情况，审查核实相关执法行为，有问题的及时纠正。

　　罚没收入异常增长背后与异地趋利性执法有何关联，如何有效遏制“远洋捕捞”式趋利性执法司法？

　　关注罚没收入增长异常

　　罚没收入增长在去年以来引起中央有关部门的关注。2024年10月8日，国家发展改革委主任郑栅洁在介绍落实一揽子增量政策的具体举措时，表示要加大助企帮扶力度，规范涉企执法、监管行为。进一步规范行政执法单位涉企行政执法行为，更多采取包容审慎监管和柔性执法方式，不能违规异地执法和趋利执法，不能乱罚款、乱检查、乱查封。及时对罚没收入增长异常的地方进行提醒，必要时进行督查。

　　各地罚没收入增减情况如何？《财经》查询各地公布的2024年财政收支情况。部分省市如北京市、天津市、吉林省、福建省等地，在官方网站公布了具体的财政收支和罚没收入情况，并介绍罚没收入变化的主要原因。

　　包含罚没收入在内的非税收入是政府财政收入的重要组成部分，后者主要包括行政事业性收费、政府性基金收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本收益、彩票公益金收入等项目。查阅前述这些省市公布的财政收支简报，可以发现这些地方非税收入的增长主要是通过国有资源（资产）有偿使用收入、罚没收入增长带动。

　　比如，吉林省公布2024年前三季度非税收入同比增长32.9%。其中，国有资源（资产）有偿使用收入增长50.4%，主要是各地加大资源资产处置力度的拉动；罚没收入53.1亿元，增长66.4%，主要是公安大案要案等罚没收入集中缴库。从此前的月度收支简报中还可以看到，这些公安大案要案主要是网络赌博、网络诈骗案件。

　　黑龙江省的预算执行情况通报提到，从2024年1月-7月的非税收入看，8个项目“5增3降”。罚没收入增长19.3%，主要是纪检监察和法院罚没收入增加带动；国有资源（资产）有偿使用收入增长8.8%，主要是各地落实一揽子化债方案，加大资源资产处理力度带动；行政事业性收费收入、专项收入分别下降14.4%、6.9%。在甘肃省，2024年1月-10月，从非税收入项目看，国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收入、罚没收入分别增长53.1%、60.9%、21.4%，专项收入和行政事业性收费收入则分别下降。其中，国有资源（资产）有偿使用收入同比增收47.2亿元，占非税增收总额的94.1%，拉高非税收入增幅18.5个百分点。

　　上海财经大学中国公共财政研究院副院长汪冲对《财经》解释称，罚没收入作为政府非税收入的重要组成部分，其规模和变化反映了地方政府行政执法、市场监管以及法治环境建设等力度和成效。不同地方或省级之间的罚没收入存在差异，既是多种因素共同作用的结果，也是地方经济社会发展和法治水平差异的体现。这种差异既可能源于地方经济发展水平的不同，也可能与行政执法部门的执法力度、法律法规的完善程度和执行力度，及特定案件的发生等密切相关。近年来，罚没收入地区差异的原因，主要存在于两方面：一是行政执法力度不同，不同地方行政执法部门在执法力度上可能存在显著差异。部分地区因财政压力增加等因素，地方政府可能更注重对违法行为的查处和处罚，从而增加了罚没收入。二是部分地区由于发生一些大案要案可能导致罚没收入显著增加。

　　罚没收入增长多少算异常增长？汪冲表示，罚没收入领域牵涉到几乎所有的政府行政执法领域和庞大的司法体系，个性化因素突出，地区性差异明显，设立一个整体的、一刀切式财政约束规则的难度较大。且大案要案的罚没收入对于地方政府而言是不可持续的一次性收入。从预算角度而言，罚没收入不同于其他公共预算收入，可预见性不强，仅仅通过上年的罚没收入推算下一年的增速是否异常并不合理。“看罚没收入是否异常增长，不仅要看实际增速，更要关注罚没收入的结构变化，如罚没收入有多少是对企罚没款，有多少是大案要案，有多少是日常行政处罚。”

　　异地趋利性执法何来

　　罚没收入在财政收入中的整体占比并不高，但近年来规模也呈增大趋势。

　　根据国家统计局公布的数据进行测算，从全国来看，罚没收入在国家财政收入的比例近十余年来在1%-2%之间，非税收入占国家财政收入的比例在10%-20%之间。若从地方层面看，近年来地方罚没收入占每年地方财政收入的比重在2%-3%之间；近十年，每年地方非税收入占地方财政收入的比重在20%-30%之间。

　　地方罚没收入异常，会影响当地营商环境和社会治理水平。公开信息显示，2020年10月，按照国务院第七次大督查的统一部署，14个国务院督查组分赴全国多地开展实地督查，收集有关方面提出的意见建议。2020年11月28日，国务院办公厅督查室公布的督查意见之一是优化营商环境政策措施，其中提到集中清理行政处罚事项，“部分督查组反映，一些基层政府过度使用行政处罚手段，在今年财政收入增速普遍下降或负增长的情况下，不少地方罚没收入逆势上升。处罚对象主要是小微企业和个体工商户”，并建议严密监测各地罚没收入走势，密切关注异常增长地区。

　　罚没收入异常增长，与地方财政之间的关联如何？汪冲表示，罚没收入异常增长与地方执法力度等有关，与地方政府财政压力增加亦有关联。财政部2024年1月-11月的数据显示，全国一般公共预算收入同比下降0.6%，其中全国税收收入同比下降3.9%，非税收入同比增长17%。在经济增速放缓背景下，地方财政收入减少，但是支出压力却并未明显下降，地方政府收支结构矛盾突出。过去，为缓解收支矛盾，地方政府往往通过土地财政获取收入，但是目前土地市场低迷，房地产市场还需要提振信心。地方政府土地出让收入这几年来连年下滑，2023年国有土地使用权出让收入同比下降13.2%。土地财政的不可持续导致一些地方政府有动机寻求额外扩充财源。“从数据上看，除了罚没收入，其他非税收入也有较大幅度的上升，这更能佐证一些地方政府积极寻求收入来源的动机。”汪冲说。

　　中国人民大学法学院教授李奋飞，主要研究刑事诉讼法学、司法制度、企业合规。李奋飞对《财经》表示，当前，异地趋利性执法的一个背景是国内外经济形势的变化。一些地方城投债务的化解面临诸多困难，传统的土地财政模式又难以为继。在此背景下，一些地方政府确实面临着如何“开源节流”的问题。一方面，一些经济发达地区试图保护好本地的民营企业，以稳定就业、增长税收；另一方面，个别经济欠发达地区由于缺少税收来源，就把目光盯向了罚没等非税收入，形成了异地趋利性执法的动力来源。

　　李奋飞认为，异地趋利性执法不同于本地办案机关一般的“趋利性执法”，“捕捞方”与“被捕捞方”的矛盾，不仅涉及民营企业的保护问题，还有可能被上升到中央与地方关系、地方政府之间关系的高度，因此引发相关公权力部门的密切关注。

　　在汪冲看来，现行的罚没收入管理制度并没有有效地将罚没收入与执法部门的利益脱钩，反而在一定程度上可能激励了执法部门为了财政收入而进行执法。“在主、客观原因及罚没收入管理制度的双重激励与约束体制下，地方政府罚没收入不得不连年快速增长。”

　　罚没收入属于财政性资金，实行财政“收支两条线”管理。2021年开始实施的《罚没财物管理办法》明确规定，罚没收入全额上缴国库，纳入一般公共预算管理。中央与省级罚没收入的划分权限，省以下各级政府间罚没收入的划分权限，按照现行预算管理有关规定确定。中央有关部门多次强调，严禁将收费、罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。

　　十三届全国人大代表、广东胜伦律师事务所主任肖胜方，在2022年“全国两会”时曾就杜绝异地逐利性执法提出建议。肖胜方对《财经》表示，在实践中，司法罚没收入既是惩治犯罪的手段，也是地方财政收入重要来源之一。由于罚没收入常被按比例返还至基层办案单位用以弥补经费短缺，导致有的经济欠发达地区的办案单位为了“创收”，积极选择侦办各类发生于经济发达地区的案件。

　　罚没收入的管理制度这些年来逐渐完善。肖胜方介绍，1982 年财政部先后颁布的《关于追回赃款赃物的财务处理办法》《关于罚没财物管理办法》（下称“办法”），首次对罚没收入管理作出规定，该规定指出政法机关和行政执法机关，因办案需要增加的费用，由案件主办单位定期编报用款计划，由财政机关核准后在入库的罚没收入20%至30%以内掌握退库，由此开创罚没收入部分返至办案机关的先河。1986年，财政部废止前述两项定，颁布《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》，明确上缴国库的罚没收入划归中央财政和地方财政的情形，其中工商行政管理机关、公安机关、检察院、法院及隶属地方的国家经济管理部门查处或判处的罚没收入，全部上交地方财政。据此规定，在实践中地方司法机关所取得的司法罚没收入往往会上缴至本级国库。2015年，中共中央、国务院办公厅联合发布《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》，建立中央政法机关交办案件涉案财物上缴中央国库制度。2020 年财政部颁布的《罚没财物管理办法》，除缉私罚没收入等缴入中央国库外，仍然坚持罚没收入应按照执法机关的财务隶属关系缴入同级国库的基本原则。

　　肖胜方认为，趋利性执法或逐利性执法，是指执法机关为提高财政收入，以利益为导向，罔顾当事人合法权益，将执法处罚作为部门牟利创收的工具。在司法实践中，一些办案机关通过专门寻找发达地区涉嫌组织、领导传销活动罪和非法吸收公众存款罪的企业，利用法律、司法解释赋予的“沾边就管”的管辖权进行异地立案和跨省抓捕。个别地方部门为获取更多的罚没收入，存在不惜违反异地抓捕，与其他单位争夺管辖权，以及未经审判直接划扣和冻结资金等情形。

　　管辖权的扩张

　　异地趋利性执法，目前在民间有一个形象性的表述即“远洋捕捞”。

　　北京京门律师事务所主任朱明勇自称较早提出“远洋捕捞”这个概念。朱明勇告诉《财经》记者，几年前他在一些地方办案就关注到异地趋利性执法司法现象。涉案企业不在本地，多是以互联网+为商业模式，执法机关通过巧立“连接点”，如找到一个当地的报案人“沾边就管”，突破传统地域管辖，常见涉嫌罪名如诈骗罪、传销犯罪、非法经营等。

　　当下，一些观察认为异地趋利性执法司法现象，多是欠发达地区执法机关对发达地区的企业进行“捕捞”，朱明勇则持不同看法。朱明勇表示，他最早观察到的涉嫌异地趋利性执法现象，执法机关多来自互联网行业发展成熟、执法人员电子数据取证能力强的地方。朱明勇认为，切实保护民营企业和企业家的权益，必须遏制异地趋利性执法司法，并且认识到，“这不仅仅是单纯的法律技术问题，更是社会管理秩序问题。”

　　近年来，随着移动互联网行业的发展，网络犯罪频发，地域管辖变得更为复杂，尤其是信息网络犯罪案件。2022年最高法院、最高检察院、公安部发布《关于办理信息网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见》，该意见明确，信息网络犯罪案件由犯罪地公安机关立案侦查。这类案件的犯罪地包括用于实施犯罪行为的网络服务使用的服务器所在地，网络服务提供者所在地，被侵害的信息网络系统及其管理者所在地，犯罪过程中犯罪嫌疑人、被害人或者其他涉案人员使用的信息网络系统所在地，被害人被侵害时所在地以及被害人财产遭受损失地等。

　　2024年10月，北京和昶律师事务所主任邹佳铭得到一个好消息，她的团队及其他律师共同办理的一起亿元大案迎来转机，检察机关做出全案不予起诉决定，两个月后侦查机关作出撤销案件决定。目前，涉案人员重获自由，扣押的财产予以返还。

　　涉事企业是北京的一家科技公司，2023年11月，这家公司的股东、员工14人，被内蒙古呼伦贝尔市新巴尔虎左旗公安局办案人员跨省带走，理由是该公司的竞技联盟德州扑克APP涉嫌开设赌场罪、诈骗罪。随后，该公司总经理邢某、股东和员工共12人被警方采取指定居所监视居住期间，2024年4月3日邢某被发现死亡。

　　邹佳铭和其律师团队，接受委托为涉案的7名股东和员工辩护，他们认为涉案公司在合法经营棋牌游戏中，币商利用管理漏洞在其他平台上进行游戏币和法币的兑换盈利，涉案公司只有监管不力的责任，不构成开设赌场罪。诈骗罪指向涉案公司在游戏中使用机器人的行为，只是为提升用户体验及促进玩家消费，主观上不具有诈骗故意，并不构成诈骗罪，因此向检察机关提出全案无罪的辩护意见。2024年10月18日，检察机关做出全案不起诉决定。

　　邹佳铭对《财经》表示，异地趋利执法现象是对传统管辖制度的挑战。互联网商业模式有其特殊性，其产品和用户面向全国，如果用户所在地的办案机关强行找到一个连接点，据此拥有管辖权，互联网企业面临被异地趋利执法的风险都将加大。而异地趋利性执法案件，一般会在后续的办案中产生诸多问题，如违规使用强制措施、违法“查冻扣”企业财产、限制律师会见等，这不仅带来司法公信力的损伤，还会影响当地的营商环境。

　　对于管辖问题，当前一些学者呼吁在刑事诉讼探索建立管辖权异议制度。对此，李奋飞解释，中国刑事诉讼中的地域管辖，只针对审判机关，而对于侦查机关中关于地域管辖的问题，没有相应的规定。可事实上，在中国刑事诉讼从立案开始，整个诉讼过程是“一条龙”式的流水线——同一地区公安机关立案，由同一地区检察机关起诉，并由同一地区的法院审判。这就形成一个不成文的规定，哪个地区的侦查机关享有立案权，哪个地区的法院就享有审判权。“远洋捕捞”案件牵涉到不同地方的利益，管辖冲突往往成为各方关注焦点。

　　李奋飞认为，在侦查阶段，赋予当事人提出管辖权异议的权利十分有必要。完善管辖权异议制度，重点在于引入程序性制裁，即对侦查机关违反管辖侦查的案件，所作出的侦查结果应当被宣告无效，由享有管辖权的侦查机关另行侦查；法院违反管辖权的规定作出的判决属于审判程序错误一类，应该交由有管辖权的一审法院重审。“程序性制裁的引入，不仅有利于保障涉案‘企业家’的合法权利，也更有利于从源头上减少‘远洋捕捞’的驱动力。”

　　异地执法如何规范

　　1月14日，浙江省十四届人大三次会议开幕，代省长刘捷在作政府工作报告时介绍，2025年浙江省将抓好11方面重点工作，其中包括开展规范涉企执法专项行动，坚决防止违规异地执法和趋利性执法，切实维护民营企业和企业家合法权益。

　　目前，异地趋利性执法司法现象，另一个值得关注的问题是违法查封、扣押、冻结财产。李奋飞认为，异地违法查扣冻现象，根源侦查机关的权力过于膨胀，“侦查中心主义”根深蒂固。侦查机关采取的对物强制措施，缺乏外部权力的监督制约。考虑到域外国家对物强制措施做法，中国有必要对对物强制措施进行司法审查，最好由法院批准，至少也应由检察机关批准，公安机关只负责执行，以此来遏制违法“查扣冻”的现象。检察机关或法院在批准前，应当充分听取犯罪嫌疑人、被害人、利害关系人等利益相关方的意见，并给予其应有的救济权。另外，中国目前的对物强制措施体系较为单一、僵化。查封、扣押、冻结，这三种对物强制措施并无强制力大小之分，仅是视物品种类、存储位置所作区分。未来，有必要构建由轻到重、梯度化的对物强制措施体系，从而更加符合比例原则，减少对公民财产权利的损害。

　　2024年以来，最高检察院多次表示，着力监督纠正违法查扣冻财产，特别是异地趋利性执法司法问题。2024年2月起，最高检察院组织全国检察机关开展“检察护企”专项行动。当年8月，关于此专项行动主要举措及阶段性成效的通报中，最高检察院表示对收集到的各类可能涉及趋利性执法司法的1300余条线索逐条分析研判，将核查筛选出的重点案件，分三批交相关省级院办理。

　　李奋飞建议，检察机关依托侦查监督与协作配合机制，通过会签刑事涉案财产监督工作等规范性文件，延伸监督触角、拓宽监督线索来源。积极构建涉案财物处置的大数据法律监督模型，改变检察机关目前这种“个案受理，被动办案”的监督办案模式，及时发现并纠正“远洋捕捞”案件中的违法侦查行为。比如，浙江省检察机关2024年办理的一起“远洋捕捞”的监督案例，对滥用职权的异地侦查人员依法追究刑事责任。

　　中国政法大学法学院教授、中国案例法学研究会副会长何兵，对《财经》表示，建议有关部门以此为契机，整治趋利性执法司法，纠正涉企执法司法中的乱象，对可能涉及趋利性执法司法的案件进行梳理，依法甄别并纠正一批趋利性执法、违法查封扣押冻结企业财产的案件。同时，对确属趋利性执法的人员追究责任。

　　汪冲认指出“远洋捕捞”现象的根本症结，在于异地执法权的行使是否规范。他认为，异地执法是一种正常且必要的执法现象，本身的设计初衷就是为打破地方利益保护。执法权的行使必要时需跨区域进行，尤其是在当前异地经济活动联系日益紧密下，异地执法活动势必会越来越频繁。目前，相关法律和法规对异地执法有明确的规定，必须依法行使和坚定落实。“规范异地执法的公权力行使才是治本之策。”

　　因此，汪冲建议完善行政处罚自由裁量权基准，规范执法行为。为了遏制执法中的主观性和随意性，必须制定科学合理的行政处罚自由裁量权标准，并对执法人员的裁量行为进行规范和约束。建立裁量权使用的监督机制，对执法人员的裁量行为进行定期审查和评估。对不当行使裁量权的行为进行严肃处理，确保裁量权的合理使用。推动裁量权公开。另一方面，加强执法监督，确保公正透明。此外，对于已经上缴的罚没物品，建议财政部门联合各级执法机关通过购买等方式选择社会仓库，建设政府公物仓，统一由政府公务仓对罚没物品实行集中管理，委托具有拍卖资质的专业的拍卖机构集中拍卖处置。这不但有效地解决随意扣留、处置罚没物品和罚没物品长期积压等问题，也在管理上对执法的随意性进行制约。

　　事实上，自2024年2月国务院公开发布《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出规范后，一些地方已经在逐步完善行政执法监督。1月9日，《湖南省行政执法监督条例》公布，该条例提到，行政执法监督工作应当遵循合法公正、程序正当、有错必纠、监督为民的原则。对关系经济社会发展大局、人民群众切身利益的重点执法领域以及罚没收入异常增长、大量异地执法、大额顶格处罚等社会反映强烈的重点执法问题，可以开展行政执法专项监督。

　　规范罚没收入管理

　　目前，在如何遏制趋利性执法司法方面，一些观点建议将罚没收入全部上缴中央国库，这类建议也出现在近几年的“全国两会”上。

　　对此，肖胜方表示，在刑事司法领域，对于争夺办案权甚至滋生逐利性执法、选择性执法的乱象根源，实质上在于现行的司法罚没制度，将刑事罚没收入一律上缴中央国库将是解决之道。

　　汪冲则认为，罚没所关联的执法司法活动，其性质和影响范围并非一成不变地归属于全国性公共产品的范畴。某些执法司法活动可能因其跨地区的外部性而产生广泛影响，但这并不意味着所有相关的罚没收入都应无差别地上缴中央国库。这样的做法，理论上不仅可能忽视了地方政府的事权职责和激励机制，也可能导致资源配置的不合理和效率损失。

　　根据统计数据计算，2022年和2023年，全国罚没收入占一般公共预算收入比重分别为2.1%与1.82%。这些年来，总体来说罚没收入的规模逐渐增大。十年前的2014年全国罚没收入总额为1721.82亿元，占全国财政收入的1.23%。2023年全国罚没收入总额3936.88亿元，占全国财政收入的1.82%。

　　对此，汪冲解释，近两年罚没收入占一般公共预算收入的比重，从全国和地方层面看都比较稳定。从更长时间看，罚没收入增长的趋势比较明显。同时，非税收入的整体增长幅度也较为明显。从财政体制角度看，一是地方应该占据较大份额，罚没收入所对应的经济社会管理和处罚是一个典型的共同财政事权领域。按照财政分权理论的原则，既需要有中央层面的领导和组织，也需要地方层面的实施参与。随着经济社会发展，罚没收入的财政收入规模，及管理经济社会和实施惩处方面的财政支出规模都会逐步提高。“这是经济社会发展阶段，以及政府管理经济社会的能力和水平得到提高所产生的一个必然结果。”

　　对此，汪冲建议，清理并规范中央与地方，尤其是基层政府间的罚没收入分享比例。在具体实施上，可以考虑根据执法司法活动的性质、影响范围以及地方政府的财政状况等因素，确定合理的罚没收入分享比例。同时，还应建立健全的监督机制和评估体系，确保罚没收入的分配和使用符合法律法规和政策要求，防止趋利执法行为的发生。

　　汪冲还认为，执法司法领域中罚没收入的财政管理比较滞后。现实中部分部门和单位通过预算编制和财政拨款的方式将其返还给单位，或者是以案件未审结、未处理完毕为由，长时间滞留应缴入国库的罚没收入。出于调动部门积极性、缓解自身财力紧张等考虑，上级对这些行为疏于监管，这是促使“远洋捕捞”式异地执法办案行为的深层次原因。因此，杜绝异地趋利性执法，还建议从体制机制入手，加强法规制度建设，明确罚没收入的上缴时限和程序，确保所有收入都能及时、足额上缴至国库。同时，加大对违规行为的惩处力度。解决罚没收入异常增长，还需要优化地方财政收入结构，减少对罚没收入的依赖。另外，强化监督，特别是通过信息公开的方式，完善社会监督。