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在地方政府眼里,开垦“耕地”每年的农业产出远不如折合为“耕地”指标划算。
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在浙江省丽水市景宁县九龙乡的一处深山,用石块垒成的高山梯田显得格外刺眼。这片约350亩的“耕地”是去年开发完成的,稀疏种植的油茶和花生目前尚无收成。
不过,当地政府似乎并不指望这些梯田有好收成,它们更大的价值在于能按一定比例转换为折抵指标,通过浙江省国土资源厅设立的统筹专户进行有偿调剂。
有偿调剂收入成为土地开发所在县市重要的财政收入来源,而折抵指标也为浙江杭州、宁波等耕地资源匮乏地区的快速工业化、城镇化提供用地保障。但这项在浙江推行12年之久的“折抵指标有偿调剂”政策开始面临极大考验。
高山上的“耕地”
从景宁县城出发,沿瓯江下行约55公里处,远远可见一片被开垦成梯田的山头。乘轮渡到瓯江对岸,再走约5公里的崎岖山路,便到达金山村。
高山梯田位于村庄上方的群山间。在村民的带领下,记者来到开垦现场,只见几个山头都改造成梯田状,一层层用石块堆叠而成,颇有气势。竖在山脚下的宣传牌显示,这是“浙江现代农业——油茶产业示范基地”,造林时间是今年2月,占地面积350亩。
金山村村民告诉《第一财经日报》记者,从去年春节后开始开垦,到今年2月份完工。
一份招标材料显示,景宁县对2008~2009年度土地开发项目施工监理进行公开招标,建设规模约12000万元。以每亩1.5万元的价格折算的话,整个年度土地开发项目近8000亩。
村民告诉记者,开垦出来的只能叫山地,由于缺水,玉米、番薯等农作物是没办法种植的。他说,一些地方原来还可以利用山泉水种植一季水稻,但造田要追求整齐,也被推掉了。
在景宁县城西南的梧桐乡林山村,一处山头刚被推平整理。“原来的松树和竹子有一人多高,现在白花花的生地能种什么呢?”63岁的林老伯反问道。
在他的指引下,记者来到林山村左上方的山间,一处面积更大的高山梯田呈现在眼前,据其估计有近100亩。这名老农说,不仅他们村里有砍林造地的,别的村庄也有,对面那座山头上“白云”状的东西,也是政府新造的“耕地”。
一道光秃秃的山岭在崇山峻岭中尤为醒目。一个特点是,这些开垦的耕地都处于远离乡镇的群山中。如果没有知情人带路,很难找到。
目前,林山村的年轻人大多数在外打工,小孩也接到景宁县城去读书,留下的都是中老年人。因此造成大片水田荒芜,林地杂草丛生。对于常年居住在山里的人来说,他们不明白的是,一边是大量荒芜的水田,一边又大费周章地毁林造地。
造地只为卖指标
这种大规模造地的运动,背后是地方政府的利益诉求。
长期以来,农业的发展非但无法带来地方财政收入的增长,而且还增加地方财政农业公共支出的负担。在地方政府眼里,开垦100亩“耕地”每年的农业产出远不如折合为“耕地”指标划算。
所谓“耕地”指标,官方的说法是“折抵指标”,指经过土地整理新增有效耕地折抵建设用地指标。在浙江省,折抵指标最初起源于1998年6月浙江省政府颁布的一个旨在鼓励农村土地整理工作的文件。
“起初的动机是通过这一政策实行土地整理的资本化运作,解决县市政府缺乏土地整理激励的问题。”浙大公共管理学院副教授汪晖对本报记者表示。
据汪晖统计,1986年至1996年间浙江通过农村土地整理新增耕地只有12.93万亩,占同期新增耕地面积总量的17.3%。之所以通过土地整理新增的耕地比例低,是因为土地整理新增耕地的成本远远高于土地开发。
为了推动农村土地整理工作,浙江省提出了五条鼓励政策,其中一条是土地整理新增有效耕地的72%可以折抵建设用地指标。
2000年,为破解建设用地供给与需求的区域不平衡性,浙江省开始允许折抵指标(含复垦指标)跨区域有偿调剂,从而构建了一个折抵指标市场,并在当年将“实行土地置换政策,积极推进土地整理”这一政策上升为地方性法规。
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