基本住房保障将是保障房顶层制度设计重点

    在7日下午举行的“政协委员谈保障性住房建设和管理”记者会上，资金、质量、产权、分配和后期管理成为了各方记者关注的重点。杜绝保障性住房的投资用途、解决保障性住房资金难题、合理划定市场和保障界限、完善后期管理等方面都需要加强和完善保障性住房的制度设计来保证落实。

    一、我国保障性住房制度的顶层设计不断完善，从产权保障逐步过渡到使用权的保障必将是未来制度发展的趋势

    住建部专家委员会住房组成员张泓铭介绍说，近年来，住建部邀请北京大学法律研究中心研究学术版的《住房保障法》，国土局在研究管理版的《住房保障法》，所以这十年来关于住房保障法的研究一直没有停止，或者说关于顶层制度研究一直没有停止。

    近些年来，保障性住房越来越受到国家重视，出台了一系列相关的制度。2007年8月7号，国家出台《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难若干意见》，根据这个文件，在11月份，由住建部联合国家有关部门出台了《廉租住房保障办法》，同月，又出台了《经济适用房住房管理办法》，此外，我国从2007年以后陆陆续续制定了相关领域的管理办法。

    未来的制度设计将在定位问题上，划清市场和保障的界限，并明确保障性住房只能作为基本消费品，而不能作为投资品的属性。全国政协委员刘克崮认为，应该从整体体系构造建设上重点把握保障性住房的发展方向，科学合理制定政府和市场的定位，基本住房只能是消费品，不能是投资品。全国政协委员、中国人寿保险(集团)原董事长杨超认为，应该把产权加实物保障的模式改为使用权加货币补贴的模式。住了几年以后可以买产权的方式，弊大于利，在房屋转让中出现很多新问题，甚至出现权钱交易问题等。

    关于经济适用房存在的种种不合理分配现象和制度漏洞越来越受到关注和业内人士的质疑，在2011年两会的政府工作报告中，我国就提出将公共租赁房作为未来保障性住房的主体，从产权保障逐步过渡到使用权的保障必将是未来制度发展的趋势。

    两会期间获悉，根据广东省政府印发的《广东省住房保障制度改革创新方案》，今后广东保障性住房以公租房为主体，除已批准立项的项目外，将暂停新建经济适用住房，鼓励各地发展小户型公租房，将逐步对现有的廉租房、直管公房、公共租赁住房等保障性住房“并轨”管理，只租不售。

    当前，经济适用房领域确实存在很多问题，而且问题不仅仅出在各级政府的监管和过程管理上面，而是这种带有产权性质的住房分配实际上兼具了投资属性，而在商品房价上涨较快的情况下，这种投资属性得到了放大。作为对商品房市场的一种有效结构性补充，国家设置经适房主要是针对有一定购买能力、但购买力不是很强的这部分群体，而廉租房是针对完全没有购买力的群体。今后针对这部分夹心层，则主要是通过公租房和货币补贴的形式来保障这部分居民的住房需求。

    今年，加强保障性住房建设力度，改善人民群众居住条件，仍是党和政府的主要任务之一。温家宝总理在今年的政府工作报告中明确指出，要继续推进保障性安居工程建设，在确保质量的前提下，基本建成500万套，新开工700万套以上。

    二、目前保障性住房融资压力巨大，未来将从政策和制度设计角度明确产权关系、财税补贴办法和收益分配模式

    近年来中央和地方各级政府不断加大对保障性住房的投入，土地、资金等公共资源向保障性住房建设的倾斜力度也在不断加大。数据显示，2007年，中央财政为保障性安居工程建设筹措72亿元，2011年就增长到1526亿元。此外，中央还及时发出指导意见，明确土地供应、信贷投放、社会力量参与办法等各项支持政策，推动着保障房建设快速向前推进。2011年，我国保障性住房建设规模创下了历史之最。保障性安居工程实际开工1043万套，基本建成432万套，提前一个月完成了全年开工目标。

    在资金来源方面也需要制度保证。虽然中央财政的支持力度进一步加大，地方通过增加土地出让金的投入比例也可以解决一部分，但是由于保障房开工数量巨大，保障房建设需要完成的集资、融资情况还是有一定困难。清华大学经济管理学院金融系主任李稻葵等多位政协委员建议，加大对保障性住房建设的政策支持力度，多渠道筹措资金破解融资瓶颈。

    政府报告提出保障房今年基本建成500万套，新开工700万套以上的目标与2011年1000万套相比，虽有所下降，但是考虑到房屋建设一般2至3年左右的建设周期，今年实际在建工程量巨大。按照住房城乡建设部的估算，今年实际在建工程量至少有1700万套，这包括2009年开工的部分就要竣工的项目。

    据北京市房协秘书长陈志估算，如果按照2011年的资金需求标准，单纯新开工一项的资金压力约为1万亿元左右，加上在建项目后续资金，总体保障房资金压力可能会攀升至1.8万亿-2万亿元之间。

    对于备受社会关注的保障房建设资金来源问题，全国政协委员、住建部专家委员会住房组成员张泓铭表示，目前用于租赁的保障房如廉租房、公租房等资金问题比较严重。当前社会资金参建保障房积极性不高，主要还是开发利润率相对商品房较低，需要通过财税方面的政策扶持吸引社会资金进入。中国物业管理协会副会长田在玮表示，动员社会资金和建设单位的自有资金加入到保障房建设，仍是一个亟待解决的问题。应当从政策支持的角度上加大这方面的投入和研究，以支持保障房建设可持续发展。

    事实上，社会资金参建保障房“仍有潜力可挖”。全国政协委员、中国人寿保险(集团)公司原董事长杨超在今年的政协提案中，建议保监会会同住房和城乡建设部、国土资源部尽快出台保险资金参与保障房投资及管理的具体实施细则，进行政策引导，促进保险资金参与保障房建设的实质性运作。根据保监会《保险资金不动产投资管理暂行办法》测算，截至2011年12月底，我国保险业资产总额6.01万亿元，理论上最多将有6000亿元可用于不动产投资；同时，我国保险资金中有75%以上是寿险资金，其中逾70%是10年以上的中长期资金，这些特点都符合保障房建设资金规模大、周期长的要求。

    清华大学经济管理学院金融系主任李稻葵则认为，政府对于保障房的定位认识应该有所转变，保障房并不是各级地方政府一次性的财政开支，如果建设和管理得当，它可以成为各级政府长期持有，并且能够为各级政府的公共财政提供有坚实基础的财政收入来源，可以部分取代甚至完全取代目前各个地方政府出让土地获得“快钱”的公共财政基础。

李稻葵进一步指出，如果从保障房作为地方政府长期持有和经营的资产这一角度出发，保障房融资的渠道也可以更加多元化，可以动员社会资金，包括资本市场、民营投资者进来投资    于保障房，和地方政府共同持有保障房的产权，地方政府则从未来出租保障房的收入中来偿还目前的投资者。

    建立稳定的保障房建设资金来源渠道将是未来建立保障房长效机制的政策着力点。全国政协委员、住建部专家委员会住房组成员张泓铭认为，目前我国的住房保障资金来源大体为“政府有一点、市场有一点、社会有一点”，资金来源总体有限，且成本较高，缺乏一个主力的融资渠道。他建议成立一个类似“住房保障银行”的机构，可以吸纳存款，并向住房保障建设发放低息贷款，由国家给予政策扶持，通过免除营业税和所得税等，使之保持微利经营，这样可以很大程度上解决我国住房低成本的资金来源。