两张“清单”折射金融治理现代化
今年全国两会,“权力清单”一词首次出现在政府工作报告中。随后,包括“一行三会”在内的国务院60个部门集体公布“权力清单”,涉及正在实施的行政审批事项共1235项。
7月8日,《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》发布,明确将在全国范围内,对所有市场主体推广“负面清单”,实现清单之外非禁即入。
两张“清单”贯穿上半年金融改革思路之始终。“权力清单”,划定金融监管之所及。“负面清单”,让渡金融市场化空间。一定一让之间,折射出金融系统包容开放的市场化方向,也彰显出金融治理的现代化水平。
两张“清单”意在发挥两大作用
制定“权力清单”和“负面清单”源于发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用。
对于“负面清单”,大多数人的了解始于上海自贸区。2013年9月,我国首份区域性的“负面清单”出炉,明确列出了不予外商投资准入或有限制要求的领域,涉及国民经济行业1069个小类中的17.8%,超过八成的行业开放。
“‘负面清单’仅限定市场主体不能做什么,并以‘清单’方式进行列示,法无禁止即可为。而‘权力清单’则是通过厘清权力的边界和责任,法无授权不可为。”国家行政学院经济学部副教授马小芳在接受中国经济导报记者采访时表示,二者都体现了简政放权的改革思路。
就金融市场改革而言,推行“权力清单”,实施有效的金融监管,有利于增强金融体系的稳定性;而“负面清单”则给金融市场以创新的空间,激发金融市场的内生动力。以消费金融、互联网金融为例,新业态的迅速成长,扩充了消费者群体,拓展了金融服务覆盖面与渗透率,成为金融市场良性发展的有力驱动。然而,金融创新通常具有交叉性或延伸到其他领域,缺乏相应约束,造成监管真空。两张“清单”管理模式力促监管部门鼓励金融创新,并以更加宽容的态度引导其良性发展。
同时,两张“清单”加速金融市场效率。“权力清单”使“一行三会”各司其职,分工明确,提高行政效率;“负面清单”则减少行政审批,加速市场化运作。以资本市场为例,在过去的发展中,行政化导致资本市场的运作效率低,融资成本过高,市场同质化严重。管制过度使行政命令的反映速度远落后于市场。两张“清单”管理模式有利于简化行政手续,促进资本市场向市场化方向迈进。
“‘权力清单’是政府行为的规定动作,而‘负面清单’则是市场的自选动作。当前,在国内金融业发展环境日益复杂的背景下,行政机构明确‘权力清单’边界,市场主体遵从‘负面清单’管理,无疑为深化金融领域改革与探索监管体制机制提出了新思路和新要求。”国家行政学院副巡视员、经济学博士胡敏在接受中国经济导报记者采访时说。
“负面清单”力促改革开放双轮驱动“金融业作为竞争性的服务行业,也应该按照‘负面清单’的准入制度和扩大服务业开放的要求,为各类投资主体准入提供公平竞争的市场环境。”央行行长周小川曾撰文指出,要扩大金融市场对内对外开放,强调金融业竞争性、包容性的改革方向。
实现金融服务业开放,实行统一的市场准入制度,允许具备条件的民间资本进入金融服务领域,依法发起设立民营银行,便是其中一环。今年两会期间,银监会公布了试点民营银行的条件,并确定了首批试点的5家民营银行名单。
与此同时,金融业实行对外开放方面。作为全球第二大经济体、第一大出口国,我国实体经济已深度融入全球经济。但金融业开放程度还相对较低。截至2012年末,外资在中国银行业市场份额占比还不到2%。周小川称,要进一步扩大金融业对外开放,逐步遵循准入前国民待遇和“负面清单”等新开放模式,实现金融服务业的高水平对外开放。
值得一提的是,随着我国金融创新的不断发展,以互联网金融为代表的新业态不断涌现,相应的监管也面临不小的挑战。不少专家呼吁,对于互联网金融实行“负面清单”监管模式。对此,中央财经大学金融法研究所所长黄震在接受中国经济导报记者采访时表示,对于互联网金融的监管应该采取“设立底线、开放上限”的原则。他指出,互联网金融发展要构筑“三线”,第一,平衡权利义务的界限。第二,划定风险管理的红线。第三,坚守不触非法集资的底线。
资本市场方面,一方面,股票发行制从核准制到注册制,把监管更多地交给市场。另一方面,随着市场改革发展和创新深入推进,证券行业也期待监管部门扩大创新半径,进一步创新监管模式,从圈定“可为”的监管惯性中走出来,逐步转向“负面清单”管理模式。与此同时,市场对于制定预警退市“负面清单”的呼声强烈。
“权力清单”需厘清主体关系
接受中国经济导报记者采访的专家学者表示,建立“权力清单”制度需要厘清几组主体关系。
首先,明确政府在市场中的定位和功能。“权力清单”并不是简单地将权力交给市场,政府减少管理边界就能使得市场经济有效运作的。市场化既意味着价格由市场主体自主决定,市场结构是相对合理的,政府充分尊重市场的原则。这也就意味着,市场有效发挥作用,需要政府为市场提供必要的市场秩序、必要的公共服务。
其次,明确金融监管者与金融机构的责任边界。胡敏指出,监管机构若将一些微观经营行为的自主选择权交还给市场,把更多精力转移到制定宏观框架和防范系统性、区域性金融风险上来,必将能更促进金融业可持续发展。
再者,明确不同监管机构间的权责关系。中国金融业的现状是分业经营为主,“一行三会”各管一段,金融监管协调机制仅具备原则性框架缺乏具体的制度保障。因此,一方面,可以明确一个监管部门为“主监管人”的牵头监管机制。另一方面,可借助金融监管协调部际联席会议的作用,健全信息共享机制。
与此同时,要变传统事前审批模式为事中、事后监管模式。长期以来,中国金融监管前置门槛较高,造成市场主体准入难、市场运行效率低。因此,要减少行政审批,降低准入门槛,将“权力清单”简政放权落到实处。
事实上,在一个渐趋复杂和
不断成熟的金融市场环境中,“权力清单”和“负面清单”是大势所趋。金融市场改革需两者兼顾发展、放管并重,建立联动机制,实现责任和权力同步下放、创新和监管同步考量,方可彰显金融治理现代化水平。
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