自发自还开启地方举债融资新模式
经国务院批准,2014年地方政府债券自发自还试点工作,将在上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛启动。5月21日,财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》(以下简称《办法》)。此举上承年初《预算法》修订稿的方向,下启地方政府采用更公开透明的方式开展自主负债融资,打开了财税改革的“想象空间”。
从最早财政部代理发行地方政府债券,到开展部分省区自行发债试点,再到今天地方政府债券自发自还试点,整个推进过程用了5年时间。我国以政府债券为主体的地方政府举债融资机制在不断完善。不过,虽然地方政府债券自发自还的改革试点已在夏初“破冰”,但何时“融冰”,并实现真正意义上的自主发债,可能还需要等待一段时间。
自主发债制度化常态化
财政部有关负责人介绍,《2014年地方政府债券自发自还试点办法》明确,自发自还是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内,自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。试点地区发行政府债券实行年度发行额管理,全年发行债券总量不得超过国务院批准的当年发债规模限额。2014年度发债规模限额当年有效,不得结转下年。试点地区发行的政府债券为记账式固定利率附息债券。2014年政府债券期限为5年、7年和10年,结构比例为433。
细观《办法》的推出背景,不难发现,地方政府性债务是影响我国中长期经济发展的问题,而其背后是中央和地方财税体制与产业结构调整所显现出的“短板”;与此同时,地方政府性债务更是当前我国经济运行的主要风险之一。
根据测算,2014年后地方政府资金缺口逐步增大,2015年以后,地方政府将出现绝对资金缺口。因此,“当前的调控思路是淡化增速、强调风险。”财政部财政科学研究所所长贾康在接受中国经济导报记者采访时表示。
而“此次的试点正是印证了中央政府对于地方政府举债融资‘开正道,堵邪道’的政策方向。”贾康指出,地方政府可以自行组织本地区的债券发行来补充财政赤字,而不再依赖中央政府的信用来销售债券。而且,中央政府也将逐步终结原来融资平台所承担的为地方政府的融资功能。
“这是一种制度突破。”国务院发展研究中心研究员倪红日对中国经济导报记者表示,此次试点的特点在于自发自还、额度管制和市场化原则。同时,也表明以后地方政府的自主发债将实现制度化、常态化。
对此,倪红日强调,这种制度上的突破从根本上解决了地方政府增量资金来源问题,在一定程度上解决了地方政府对土地财政和房地产的依赖。同时允许地方政府自主发债,市场化主体购买,一方面体现政府未来将更多通过债券等直接融资渠道为实体经济提供增量资金的思路,另一方面是将风险和成本向社会公众分散,松绑银行和地方政府。
地方政府信用评级启动
试点既在一定程度上满足了地方的融资需求,也推动了优化地方治理体系的进程。《办法》规定,试点地区按照有关规定开展债券信用评级,择优选择信用评级机构。试点地区与信用评级机构签署信用评级协议,明确双方权利和义务。信用评级机构按照独立、客观、公正的原则开展信用评级工作,遵守信用评级规定与业务规范,及时发布信用评级报告。
“这意味着,地方政府信用评级正式进入启动状态。”贾康表示。
《办法》要求,试点地区应及时披露债券基本信息、财政经济运行及债务情况等。信息披露遵循诚实信用原则,不得有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏。试点地区应当以同期限新发国债发行利率及市场利率为定价基准、采用承销或招标方式确定债券发行利率。
成熟的市场经验表明,信用评级是市政债发行的重要环节,而成熟的信用评级市场对于促进和规范政府债权性融资行为比中央政府的直接监督和管理更为有效。这种借助金融机制而不是行政机制对地方政府借贷行为的约束,最终的效果还是有利于规范地方政府债务,降低地方财政风险。
“推动地方政府通过市场化方式融资,而发债需要评级。”一位业内人士在接受中国经济导报记者采访时表示,完善地方政府债务管理体系,并通过科学的评级模型来判断债务风险,倒逼地方财政信息公开,对于提高地方财政透明度而言是一个积极的信号。
在贾康看来,对地方政府的信用评级还有助于推动地方投融资平台向市场主体过渡。在融资平台的发展过程中形成一部分资产优良的企业,可以直接按照市场化主体运营。但是从投融资平台到市场主体的转化需要时间,这需要地方政府提供信用支持,也需要监管机构在过渡时期提供支持。
有学者表示,制度健全、信息披露充分,投资者在购买债券时就有了参考依据。这些举措相当于开明渠、堵暗道,有助于有效控制地方债务规模和风险,也有助于推进地方政府信息公开。
理性看待短期利好
一般来讲,地方政府自主发债成本比城投债低,所以有利于降低地方政府负债成本压力,也给存量城投债带来利好。不过,“由于上述替换是一个复杂且长期的过程,因此在短期内更多是预期层面上的利好。”倪红日指出。
对此,贾康表示,首先,地方政府自主发债的全面放开和发展壮大,需要改善信息披露、完善政府决策程序等众多配套措施。而且,城投债券市场规模远大于地方政府债券市场的总规模,因此,短期内地方政府自主发债难以有效替换城投债务。
其次,修订后的《预算法》将赋予地方政府自主发债权限,但这种权限是受到较多限制的,既体现在中央对地方政府发债规模仍有很大控制权,也体现在此种自主发债权限未必会覆盖地方各级政府。因此,对此类债券的利好就更为间接和模糊。
最后,贾康指出,要完全剥离地方政府融资平台的融资功能,就需要为存量平台债务的偿还和再融资提供解决方案,但消化10万亿级别的平台债务并不是一件非常容易的事。若要短期内解决存量债务,很大程度上需要中央财政出面,而对于如此量级的债务接盘,可能会恶化中央政府的资产负债表。因此,平台政府融资功能的剥离,需要持续较长时间。
虽然存在上述问题,但也“不宜忽视地方政府债券自发自还试点背后的长期利好”,倪红日表示,在试点过程中,可以引导地方政府用更规范和更透明的融资成本,以及更低的负债工具来调整现有负债结构,降低地方政府负债的平均成本,从而有效缓解地方债务的系统风险。
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