简政放权需要上下贯通 协同发力
行政权力的科学约束,以及职权在不同层级和部门之间如何配置,将在一定程度上决定着改革的走向。未来能否根据各地区经济发展水平、政府公共服务与产品的需求,合理配置机构与公务人员,是中央与地方政府事权调整能否到位的重要因素。中央政府改革是上篇,地方政府改革是下篇,要整体构思,通盘考虑,上下贯通,把整篇文章做好,更多释放市场活力,更好服务人民群众。
中国经济导报记者|季晓莉张晓哲
行政权力的科学约束,以及职权在不同层级和部门之间如何配置,将在一定程度上决定着改革的走向。新一届政府全面履职以来,政府权力的边界和管理范围在科学划定中清晰起来。
地方政府该如何界定自己的权力边界?中国社科院政府政策与公共管理系教授文国学对中国经济导报记者表示,未来能否根据各地经济发展水平、政府公共服务与产品的需求,合理配置机构与公务人员,是中央与地方政府事权调整能否到位的重要因素。
中央与地方:各扬所长
与市场相比,政府有自己的特殊功能。调控国民经济运行,如制定发展规划、维护物价稳定和经济安全、协调产业和区域发展;提供公共产品,如基础设施、公用事业、教育设施;维护市场秩序,如制定市场规则、防止垄断、促进竞争、保护产权;调节收入分配,包括维护社会公正、发展社会救济事业、建立健全社会保障体系;实施外交国防政策……
但中央政府与地方政府在提供公共产品的定位上有明显差异。中央政府承担整个国家的宏观调控职能,提供全国性的公共产品,力求实现全国公共利益最大化。而地方政府更贴近基层,直接面对公共服务对象,重要职能是推动地方经济发展,提供地方性公共产品,追求本地居民的社会福利最大化。
根据有关理论,地方政府在提供治安等保护性职能、公共设施建设与维护等环境管理职能、教育等对公民服务职能、市场规范等商业规制管理职能方面具有比较成本优势。
在市场经济条件下,社会保障、义务教育和公共卫生非常重要,属全国性公共产品和服务,在绝大多数国家中都是由中央政府承担主要的支出责任。而我国由财力与之相差悬殊的基层政府提供,导致了这些基本公共服务提供不足或严重不均等。
迄今为止,我国宪法和法律只规定了中央政府与地方政府的组织形式,却没有明确规定中央政府与地方政府的权责划分。因此,必须用法律规范来保障中央与地方政府权力的调整界限及其运作过程,明确中央与地方政府的职权范围。
未来,中央政府的宏观管理职能需要进一步加强,强化发展规划制订、经济发展趋势研判、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能;同时通过下放投资审批事项、下放生产经营活动审批事项、减少专项转移支付等措施,更好地发挥地方政府贴近基层的优势。
科学归位:顽症求解
中国经济体制改革研究会会长宋晓梧表示,地方政府的越位、错位、缺位,源于其直接介入微观经济活动,充当市场中重要的竞争主体。地方政府推动企业在本地区盲目扩大产能,并带来生态和金融隐忧。
在个别地方政府眼中,招商引资和“跑部钱进”是最主要的活动;基础设施建设、城市建设、大项目建设是其最热衷的选择。科学的发展观、正确的政绩观还停留在口头上,经济数字攀比使得地方政府“越位”、“错位”。
过去,国内很多地方政府都习惯于强力参与经济,以“大政府”、“强势政府”的形象去配置资源,管理地方事务。但传统的“全能型政府”已不能适应时代要求,地方政府在许多领域都表现出“缺乏治理能力”或者“治理负担过重”。
随着工业化、城镇化的加快推进,经济增长对良好的制度环境、公共基础设施和市场秩序等要求越来越高;公民对高质量的教育、医疗、文化、卫生等公共产品的需要也日益增加。
中国人民大学经济学院教授方福前对中国经济导报记者表示,目前,地方政府是区域投资环境的营造者、市场秩序的监管维护者、招商引资活动的组织者、项目投资合作的主导者。这些角色是在计划经济向市场经济转轨过程中形成的。未来地方政府应转变职能,学会放权和赋权,使社会实行自我管理,地方政府职能应侧重经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面,把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织。
简政放权:协同发力
今年全国两会期间,全国人大代表、黑龙江省齐齐哈尔市市长孙喆在分组讨论时提出,现有项目建设行政审批上,仍需要经历立项—技术服务(中介机构)—行政审批(评审)等环节,特别是受审批部门和评审项目过多的困扰,造成项目审批流程繁琐、时间过长、重复收费等问题。
孙喆表示,现在项目开工前需要十几个部门、几十项如节能减排、环境影响、地震安全等审批评审,并且每项评审均有法律依据,是项目开工建设行政审批的法定程序。这些评审有的需要收费,有的还需取样、实地调查等诸多环节才能完成。由于大部分行政审批评审都有国家层面的法律依据,各级地方政府没有自主权进行深入清理和规范。“行政审批要下放,但最后各家都有依据,让重来一遍。”说到这里,孙喆举起手中的文件,提高了声音。
孙喆在接受中国经济导报记者采访时表示,在项目前期建设环境影响评价中已包括许多内容,特别是设计单位所依据的规范都由各部门提供。他建议国家在顶层设计上对审批评审事项加以规范,强化项目建设“三同时”,项目环境影响评价内容涵盖全,强化设计规范、标准,取消所有单位重复性评审,进一步提高审批效率。孙喆坦言:“行政审批、行政职能的转变,法律、行政之间要衔接好。否则,如果仅仅是下放,就是给到村里也不敢定。”
国务院总理李克强曾强调要做好政府改革这篇大文章:“中央政府改革是上篇,地方政府改革是下篇,要整体构思,通盘考虑,上下贯通,把整篇文章做好,更多释放市场活力,更好服务人民群众。”
(本系列报道刊毕)
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